A társadalombiztosítás rendszerének átalakítása az utóbbi években komoly politikai ütközések kereszttüzébe került. Az a benyomás keletkezhet, mintha a konfliktusokat a társadalombiztosítás 1989. január 1-ével bekövetkezett önállósítása váltotta volna ki, hiszen a megelõzõ évtizedekre inkább a téma iránti érdektelenség volt jellemzõ. Pedig a konfliktusok lassú felgyülemlésének története régebbre nyúlik vissza. És az általuk életre hívott "reformok" sem tegnap vették kezdetüket.

A nyolcvanas évekre felhalmozódott szociális feszültségek kezelése ugyanis már mindenképpen döntést követelt. Jó megoldás azonban nem született; a legfõbb fejlemény a szociálpolitika államigazgatási irányításának átalakítása, miniszteriális és tanácsi szintû igazgatásának megteremtése volt.

Egészen új szervezet életre hívása persze sem politikailag, sem gazdaságilag nem jöhetett szóba; maradt a sokszor "bevált" megoldás: az átszervezés. Így lett egy tollvonás nyomán a korábbi Egészségügyi Minisztériumból Szociális és Egészségügyi Minisztérium, miközben a társadalombiztosítás kikerült a SZOT fennhatósága alól. Sajátos módon azonban nem az új minisztériumhoz, hanem közvetlen minisztertanácsi irányítás alá helyezték át. A minisztérium szociálpolitikai "ága" mindössze közelebbrõl körül nem írt felügyeleti szerepet kapott, s nem mutatott különösebb érdeklõdést a társadalombiztosítás feletti befolyása erõsítése, a döntéshozatali prím-szerep megkaparintása iránt.

Mi állhatott a szociális ügyekkel foglalkozók e furcsa, egészen a nyolcvanas évek legvégéig tartó Csipkerózsika-álmának hátterében? Milyen érdekek nyomására kísérte a közvetlen politikai irányítás eme utolsónak megmaradt területén az elsõ "reform-lépéseket" a szociálpolitikai szempontok és képviselõik "eltávolitása"? Mi szólt amellett, hogy az állami tevékenységként újonnan elismert szociálpolitikát a szociális szolgáltatások és a segélyezések felelõseként "definiálják", egyúttal "deszociálpolitizálva" a pénzügyi ellátásokért, a pénzbeni járandóságokért felelõs társadalombiztosítást? S vajon miért kísérték látványos harcok az elsõ és teljes csend a második szerepváltást?

Ezekre a kérdésekre igyekszik választ adni az itt következõ írás a tények, a történet egyik lehetséges olvasatával. Az érdekek, érdekeltségek, kötöttségek és szabadságok feltárására tett kísérlet talán közelebb vihet ahhoz, hogy nyilvános vitában szülessenek meg azok az eljárások és szabályok, amelyek alkalmasak az élezõdõ konfliktusok kezelésére, ésszerû kompromisszumok megkötésére.
 

A társadalombiztosítás a "klasszikus szocializmusban"

A szocializmus négy évtizedes története során valójában mindvégig tisztázatlan maradt a szociálpolitika és a társadalombiztosítás viszonya. Ez szervesen következett abból az általánosabb konfúzióból, amely az egész szociálpolitikát s a rendszerben elfoglalt helyét, szerepét körülvette. A háttérben nem elsõsorban "ideológiai" kérdések álltak, hanem a szociálpolitika "strukturális elmosódottsága" - szoros összefüggésben a szocializmus totalitárius törekvéseivel. Tudjuk: a kommunista párt saját céljait az össztársadalmi célokkal, a közjó és az egyéni érdek képviseletével azonosította, s ennek jegyében a gazdaság és a társadalom mûködését a politika primátusának rendelte alá. Ebben a berendezkedésben strukturális okoknál fogva tetszõleges, hogy a társadalombiztosítás szolgáltatásait a foglalkoztatáspolitika, az életszínvonalpolitika vagy a gazdasági irányítás eszközének tekintjük-e, politikai szempontból pedig a rendszernek az egyéni életek feletti kontroll erõsítésére tett kísérleteit avagy az egalitárius elvek megvalósításának törekvéseit látjuk-e bennük. A szocializmus társadalombiztosítását ugyanis mindez egyszerre és együtt jellemezte.

Az általános társadalombiztosítás negyvenes évek végi megteremtése mindenekelõtt a foglalkoztatás-bõvítés gazdasági, politikai és szociális célokat ötvözõ, grandiózus programjának szolgálatában állt: a szocialista szektorban munkát vállalók belépésükkel a társadalombiztosítás ellátásaiban is automatikusan részesültek. A céloknak megfelelõen a társadalombiztosítási jogosultságoknak akkoriban mindenekelõtt munkára (pontosabban: szocialista munkavállalásra) ösztönzõ szerepe volt. A járandóságok mintegy közvetlen bérkiegészítésként mûködtek, és a szocialista szektorba való belépésnek a keresetekkel egyenrangúan fontos elõmozdítói voltak. Kézenfekvõ volt, hogy e közvetlen bérkiegészítést az állam onnan finanszírozza, ahonnan a központi tervgazdálkodás egyéb, közvetlen redisztribúcióval elosztott elemeit (az ártámogatásokat, a fejlesztési forrásokat stb.): a központi állami költségvetésbõl. Ennek megfelelõen a társadalombiztosítás az állami költségvetés egyik ágazata lett és maradt - épp olyan, mint a kulturális, az egészségügyi vagy az igazgatási "ágazat".¹

Lényegüket tekintve a bevételi források sem különböztek a költségvetési elvonás más formáitól: legfeljebb a tradíciókkal magyarázható, hogy a társadalombiztosítás finanszírozása címén elvont költségvetési hozzájárulásokat nem adóknak, hanem nyugdíj-, illetve társadalombiztosítási járulékoknak hívták. Hívebben is tükrözte a helyzetet az, hogy a hetvenes évek végén ez utóbbi elnevezését (amely a munkáltatók hozzájárulásait jelölte) bérjárulékra változtatták. Valóban: a gazdálkodók szempontjából a társadalombiztosítási járulékok máig egyfajta béradóként funkcionálnak, amely össz-bérkiadásaikat tetézi, de amelyek az egyéni munkavállalók szintjén el sem különíthetõek.

A járulékok útja a költségvetésben sem volt követhetõ: az e címen befolyt bevételek bekerültek a "nagy kalapba". Igazában a legutóbbi idõkig fel sem volt vethetõ a kérdés, hogy a társadalombiztosítás deficites vagy szufficites-e. Az ellátásokat ugyanis nem a bevételek nagysága szabályozta, hanem ettõl független politikai megfontolások.

Az érdektagolódás nyomonkövetése szempontjából fontos azonban megjegyezni, hogy egyetlen vonatkozás megmaradt a társadalombiztosítás régmúlt tradícióiból, noha felettébb újfajta tartalommal telítõdött. Mégpedig az, hogy az ágazati törvényelõkészítésben - a központi pártirányítás elsõdlegessége mellett - mindvégig fontos szerepe volt a szakszervezeteknek.

Igaz, a negyvenes évek végén a pártállami mûködésrendbe betagozódott szakszervezetek elvesztették "szükségtelenné" vált érdekvédelmi funkciójukat. "Megkapták" viszont a társadalombiztosítás feletti felügyelet jogát², ami éppúgy jele volt az új rendszer legitimálásának és egyidejû hagyománytiszteletének, mint eszköze (mégpedig fontos eszköze) annak, hogy a szakszervezeteket a pártirányítás (a rendeletek szigorán és a hosszú távon fenn nem tartható politikai üldözésen "túlmutató", tartós módon) a maga céljainak rendelje alá. A társadalombiztosítás feletti (a szó szoros értelmében: államigazgatási jellegû) rendelkezés nélkül aligha lett volna fenntartható a szakszervezetek oly simulékonynak bizonyult transzmissziós szerepe.

A "felügyeleti" jogok "átadása" révén politikailag hasznos munkamegosztás jött létre a társadalmi szervezetek két nagy csoportja között: miközben a központi gazdaságpolitika termeléscentrikus prioritásai megkívánták a társadalombiztosítás "túlfogyasztása" feletti állandó kontrollt, a kialakított feladatmegosztásban a szigor letéteményesei a szakszervezetek lettek, s így a párt "image"-én és népszerûségén még a restrikciók szaporodásának idején sem esett csorba. E "munkamegosztás" különösen a Kádár-korszak liberális törekvései közepette vált fontossá, amikor igencsak jótékony hatásúnak bizonyult, hogy volt, aki a népszerûtlen ellenõrzõ funkciók jelentós részét levegye a társadalommal konszenzus megteremtésére törekvõ kommunista párt válláról.

A negyvenes évek végi-ötvenes évekbeli szocialista tervgazdaság újfajta módon értelmezett társadalombiztosításáról összefoglalóan elmondható tehát, hogy mindenekelõtt a munkára ösztönzést, a teljes foglalkoztatás szocialista módjának kiterjesztését szolgálta.

Fontos volt azonban az osztályharcban játszott szerepe is: az új, egységes biztosítás csak a szocialista munkavállalókat és családtagjaikat fogta át. S bár a korszak vívmánymutatói az utolsó békeév, 1938 egyharmados biztosítási arányával az 1952-re elért 50 százalékos szintet a rendszer fölényének bizonyítékaként állították szembe, nem szóltak a népesség másik, nem biztosított 50 százalékáról. Arról, hogy az újonnan földhöz juttatott egyéni gazdák - ha kórházba kerültek, orvoshoz mentek vagy gyógyszert kellett vásárolniuk - borsos árakat fizettek; hogy a háború elõtt biztosított városi munkásrétegek egy része (azok, akik idõközben önálló kisiparosként próbáltak egzisztenciát teremteni, vagy újonnan földhöz jutott családtagjaikkal együtt gazdálkodásba fogtak) elvesztette a biztosítási jogfolytonosságot; s arról sem, hogy a jogkiterjesztés igazában jogfosztással járt a korábban magas színvonalú társadalombiztosítási szolgáltatásokat élvezõ, politikai okokból azonban "kiszelektált" köz- és magánhivatalnokok népes rétegeire nézve.³

A politikai szempontok elsõdlegességét jelzi az is, hogy a társadalombiztosítási jogok kiterjesztésének mértékét és ütemét - a fellelhetõ dokumentumok tanúsága szerint - semmiféle gazdaságossági megfontolás nem korlátozta. A rendszer kibõvítése mindenekelõtt a jogosultságokat elvi határozatként kimondó döntésekbõl, és kevésbé a tényleges ráfordítás emelésébõl, a központi költségvetés szerkezetének célirányos átrendezésébõl állott. Az igen-igen alacsony nyugdíjat és táppénzt (az utóbbit az emberek már csak az állandó szabotázs-vád okán sem nagyon vették igénybe), a kis összegû anyasági ellátást a nagyarányú központi elvonás mellett az ötvenes évek társadalombiztosításának rendszere különösebb nehézségek nélkül szavatolni tudta.
 

A társadalombiztosítás az 1956 utáni konszolidáció jegyében

A társadalombiztosítás "feloldása" a szocialista tervgazdaság központi (újra)elosztó rendszerében természetesen a szocializmus egész idõszaka alatt fennmaradt. Fennmaradt tehát az is, hogy e jelentõs pénzösszegeket mozgató, járandóságai révén pedig széles rétegek életviszonyait közvetlenül befolyásolni képes rendszer mindvégig elsõdlegesen a központi pártpolitikai célokat szolgálta. Jövedelem-újraelosztó vonásai révén mind fontos gazdasági elgondolások, mind pedig - a lakosság és a párt viszonyában - lényeges prioritás-váltások keresztülvitelére alkalmas volt.

Alapjellegzetességei persze ennek megfelelõen bizonyos állandóságot mutattak. A sokféle funkció közötti rangsor azonban az ötvenes évekhez képest a Kádár-korszakban jócskán megváltozott. Sõt: e harminckét esztendõn belül is jól elhatárolható korszakokat jelöl ki az érdekviszonyoknak a társadalombiztosítás funkcióváltásaiban testet öltõ átrendezõdése.

Közvetlenül a forradalom leverése után újult erõvel domborodott ki az említett két alapfunkció: a társadalombiztosítás munkára (pontosabban: szocialista munkavállalásra) ösztönzõ szerepe és osztályharcos jellege.

A társadalombiztosítási jogosultság megadása ugyanis fontos eszköz volt a mezõgazdaság 1958 és 1962 között végrehajtott kollektivizálásában. Az addig kirekesztett ötven százalék (pontosabban: a nemjogosultak elsöprõ többsége), szocialista szervezet tagjává, illetve munkavállalóvá válván, jogot nyert az ingyenes egészségügyi ellátásra, valamint a társadalombiztosítás szokásos pénzügyi járandóságaira. Igaz, a szövetkezetek "kevésbé szocialista" jellege kifejezõdött a kedvezõtlenebb jogosultsági feltételekben, illetve a rendre alacsonyabb összeghatárokkal megállapított járandóságokban. Így inkább a társadalombiztosítási jogosultság "differenciáltan munkavállalásra ösztönzõ" szerepérõl beszélhetünk, hiszen - a fenntartott gazdaságpolitikai programmal, az iparosítás primátusával összhangban - kedvezõbb feltételeket és javadalmazást kínált az állami szektor munkavállalóinak.⁴

A hatvanas évek közepétõl jól kitapintható a súlypontváltozás a társadalombiztosítás funkcióiban. Ekkor válik a meghirdetett életszínvonalpolitika realizálásának egyik fõ eszközévé; az ezzel párhuzamosan bekövetkezett szociálpolitikai prioritás-váltások megvalóSítójává; a kötött munkaerõgazdálkodás lazításának, a munkaidõfelhasználás és a bérgazdálkodás rugalmasabbá tételének mind a munkavállalók, mind a munkáltatók által változatos formákban használt legfontosabb csatornájává; a gazdasági reform 1968-as bevezetése várható (majd tényleges) társadalmi feszültségeinek levezetõjévé; a központilag kontrollált jövedelemkiáramlás fékjévé; valamint - idõvel - bizonyos jövedelempolitikai prioritások, jövedelem-újraelosztó programok kivitelezõjévé.

Vegyük sorra az új funkciók mögött megjelenõ érdekeket, politikai megfontolásokat és azok érvényesítését.

E hatalmas újraelosztó rendszer mindenekelõtt hathatósan szolgálta a hatvanas évek közepének nagy kádárista programját, a központi tervcélok összeegyeztetését az egyéni életszínvonal-növeléssel. A makrogazdasági folyamatok szintjén ezt támasztják alá az állami költségvetés kiadási szerkezetében a hatvanas évek végétõl bekövetkezett jelentõs eltolódások.

A liberális váltás egyik fontos jele, hogy miközben az állami költségvetésben hosszú távon sem változott a központosított pénzeszközökbõl az ún. nem termelõ szférára fordított kiadások aránya, és miközben a reform bevezetésétõl fogva lassan nõtt a nemzeti jövedelemnek az állami költségvetésben összpontosított, központilag újraelosztott hányada, a nem termelõ szférán belül markáns eltolódás ment végbe a közvetlenül a családi pénzjövedelmeket növelõ, szabad rendelkezésû "pénzbeni társadalmi juttatások" javára. Azaz folyamatosan (a költségvetés bevételeinél gyorsabb éves ütemben) nõttek a társadalombiztosftási kiadások, miközben relatíve szûkültek a (természetbeni) közfogyasztásra, az infrastruktúra fejlesztésére és mûködtetésére költött központi alapok.⁵

Az "átrendezést" persze mindenekelõtt az kényszerítette ki, hogy a kollektivizálással összefüggésben gyors ütemben kiterjesztett nyugdíjjogosultság a társadalombiztosítási kiadásokban (ugyan némi idõbeli eltolódással) a hetvenes évek elejére "önjáró" automatizmusai révén robbanásszerû költségnövekedést idézett elõ. Miközben az egy fõre jutó átlagos nyugdíj 2,7-szeresére nõtt 1960 és 1975 között, a nyugdíjasok számában bekövetkezett, csaknem azonos léptékû - 2,3-szeres - emelkedés a társadalombiztosítás összkiadásait az adott idõszakban több, mint hatszorosára növelte⁶. A "szocialista szektorbeli" munkavállalást ösztönzõ társadalombiztosítás így egyre nagyobb hányadot "foglalt le" az állami költségvetés kiadásaiban: 1963-ban 11, 1980-ban már 15 százalékot. Még kifejezõbb az az adat (amelyben persze a nyugdíjkiadások gyors emelkedésén kívül más - alább érintendõ - változások is szerepet játszottak), amely szerint a közvetlenül a lakossági fogyasztásra költött összes pénzalapon (azaz a természetbeni és pénzbeni juttatásokra fordított kiadások együttes õsszegén) belül a pénzbeni járandóságok hányada az 1970-es 48 százalékról egy évtized alatt 60 százalék fölé emelkedett.⁷

E folyamatokban mégsem az egykori jogszabályok "automatizmusainak" - a társadalombiztosítási kiadásokat persze "maguktól" is állandóan növelõ - hatása játszott döntõ szerepet, hanem mindenekelõtt a korszakra jellemzõ sajátos politikai kompromisszumok.

A "klasszikus" korszak szellemében végrehajtott tsz-esítés végeztével életbe léptetett "liberális totalitarianizmus" a politikai viszonyok és a stabilitásukat biztosító gazdaságpolitikai prioritások fenntartását a lakosságnak nyújtott "fogyasztói" kedvezményekkel igyekezett ötvözni. Ez többek között megkívánta a pénz viszonylag szabad áramlását, illetve a személyes jövedelmek gyors növelésének lehetõvé tételét.

Itt azonban két cél ütközött egymással: A gazdaságpolitika továbbra is a nagyarányú közpond elvonást, valamint a központi elosztás fennhatósága alá vont források összpontosítását és "tervszerû" elosztását követelte meg. Alapvetõ eszköze változatlanul a bérek mesterségesen alacsony szinten tartása, illetve a szigorú központi bérkontroll volt. Az életszínvonal növelése viszont olyan szelepek megnyitását kívánta meg, amelyek révén az emberek mégiscsak hozzájuthatnak a leszorított keresetüket kiegészítõ jövedelemhez, s a családok "kellõ" (pontosabban: a szabadnak elismert fogyasztói aspirációikat kielégítõ és a bõvülõ árukínálat megvásárlására elegendõ) bevételre tehetnek szert.

A feszültség feloldására a Kádár-rendszer két nagy újítása szolgált: a második gazdaság szerepének és jelentõségének fokozatos elismerése és "megtûrése", valamint a szociálpolitikai kiadások átrendezése, azaz társadalombiztosítási járandóságokra való "átváltása".

Az eredmény - mind a makrogazdasági viszonyok, mind a lakossági jövedelmek összetétel-változása felõl nézve - igen figyelemreméltónak, a kompromisszum sokáig j6 kompromisszumnak látszott.

A "gazdasági haszon" mindenekelõtt a "klasszikus" célok fenntarthatósága volt: a hetvenes években tovább bõvült a "szocialista szektorba" belépõ munkavállalók köre, s így - a romló termelékenységi mutatók ellenére - akadálytalanul folytatódhatott a munkaerõ tömeges bevonására épülõ, extenzív termelésbõvítés. Minden közgazdasági racionalitás és a majdan elõálló (sokak által elõre is jelzett) válság fenyegetése ellenére, a gazdaság irányítóit igazi váltás keresztülvitelére egyelõre semmi sem ösztönözte.

A "lakossági nyereség" legalább ilyen számottevõ volt: jelentõsen nõttek a személyes rendelkezésû jövedelmek, s kõztük jelentékeny szerepre tettek szert a társadalombiztosításijárandóságok. Míg arányuk egy átlagos magyar háztartás átlagos havi jövedelmében 1967-ben még csak 11 százalék volt, tíz évvel késõbb már a havi bevételek egyötödét, húsz év múltán pedig egynegyedét tették ki.⁸ Ezzel pedig tevõlegesen hozzájárultak az említett, makrogazdasági szemléletû életszínvonalpolitikai célkitûzések realizálásához, hiszen a társadalombiztosítás révén a családokhoz kiáramló, szabad rendelkezésû pénzösszegek a fogyasztói vásárlóerõt bõvítették.

A munkáltatók és a fogyasztók haszna mellett azonban a társadalombiztosítás gyors növelésének legfõbb nyertese - bármilyen meglepõ is - a politikai vezetés volt. A kialakított kompromisszum mintegy két évtizeden át a politikai stabilitás és a legitimáció egyik legfõbb forrása volt. A társadalombiztosítás kiterjesztése ugyanis számos nem szándékolt, késõbb mégis sikeresnek bizonyult folyamatot indított el, amelyek együttesen a társadalmi gyakorlat jelentõs "liberalizálását" eredményezték, miközben nap mint nap megújították - s ezzel megerõsítették - a fennálló hatalmi-politikai viszonyokat. E folyamatok egy része a gazdálkodók szabadságát növelte, másik része pedig a munkavállalókét, akik társadalombiztosítási jogosultságuk ki- és felhasználásával tovább tágították a plusz jövedelmek megszerzésének lehetõségeit.

Számos - párhuzamosan alkalmazott és fogaskerékszerûen egymásba illeszkedõ - vállalati, illetve dolgozói eljárásról kell itt szót ejtenünk.

Lássuk elõször a gazdálkodói érdekeltségeket.

A társadalombiztosítás kiterjesztése a vállalatoknak jelentékeny játékteret engedett arra, hogy "kibújjanak" a kötött munkaerõ- és bérgazdálkodás szigorú követelményei alól, és dolgozóik napi alkalmazását a munkafolyamatok, a készletek, a munkacsúcsok, illetve a piac követelményeihez igazítsák. Erre a táppénz- és leszázalékolási lehetõségek kínáltak (máig szólóan) alkalmat. A táppénzen lévõ dolgozó bére ugyanis megmaradt, s a felhalmozódott bértartalék az adott gazdasági év lejártával jutalom vagy prémium formájában kiosztható volt. Sõt az idõk során e "megtakarítási tétel" beépült a vállalati gazdálkodásba: hallgatólagosan elfogadott és általánosan alkalmazott szabály lett, hogy a gazdálkodók mintegy "tervet" készítettek a betegállományban, szülési szabadságon vagy gyesen lévõ dolgozói létszámra.⁹ A kalkulációk nyomán pedig "tervszerûen" hajthattak végre differenciált béremelést - többet és hatékonyabban, mint amire az adott bérszabályozók módot kínáltak. E bújtatott béremelést ugyanakkor senki sem szankcionálta, s ami még fontosabb, fedezetét - legalábbis részben - közpénzek, a társadalombiztosítási alapok nyújtották.

Ugyancsak a társadalombiztosítás kínálta lehetõségek "innovatív" gazdálkodói használatára utalt a részmunkaidõs foglalkoztatás széles körû elterjedése a hetvenes években. Ez mindenekelõtt a nyugdíjasokat érintette, akiknek fõ megélhetési forrásáról - azaz nyugdíjáról - megintcsak a társadalombiztosítás gondoskodott. Ugyanakkor foglalkoztatásuk (döntõ többségben a nyugdíjazásuk elõtti munkahelyükön, sõt azon belül is azonos vagy rokon munkakörben) a vállalatok számára olcsó munkaerõt s a technológiai, piaci igényekhez rugalmasan igazítható alkalmaztatási formát kínált, ami egyúttal a krónikus munkaerõhiány mérséklésének is ésszerû és minden érintett szereplõ számára "kifizetõdõ" módja volt.

Meg kell jegyeznem, hogy ezeket a gazdálkodói rafinériákat - amelyeket joggal minõsíthetünk a társadalombiztosítás nem rendeltetésszerû használatának, sõt szigorúbb fogalmazásban akár "visszaélésnek" is - a szabályozórendszer már többször említett kétarcúsága, általánosabban pedig a gazdasági-politikai berendezkedés felemás jellegzetességei kényszerítették ki. A 68-as gazdasági reformot követõen ugyanis a központi gazdaságpolitika egyfelõl változatlanul szigorú szabályokkal kötötte meg a vállalatok kezét, másfelõl rugalmas alkalmazkodást és piaci magatartást kívánt tõlük; egyfelõl továbbra is arra törekedett, hogy általánosan, és minden gazdasági szereplõre kiterjedõen érvényt szerezzen a szocializmus "alapsajátosságaként" kezelt foglalkoztatási és ellátási kötelezettségnek, másfelõl hatékonyságot, költségérzékenységet, takarékosságot és pénzügyi racionalitást írt elõ. Az ellentmondó követelményeknek egyszerre megfelelni persze az egyensúly ritka és kivételes pillanataitól eltekintve - nem lehetett máshogy, mint úgy, hogy a szabályokat a szereplõk mindig ott sértették meg, ahol kevesebb közvetlen és azonnali következménnyel kellett számolniuk.

Más kérdés, hogy a diszfunkcionális felhasználás egyenként indokolható lépései végül is a társadalombiztosítás rendeltetésszerû mûködését ásták alá, azaz lehetetlenné tették, hogy az ellátó rendszer végsõ fogyasztóinak (a nyugdíjasoknak, a betegeknek, a gyerekeket nevelõ családoknak stb.) a szolgálatában álljon, s az õ szükségleteik változásához igazodjék. A dilemma pragmatikusan mindig úgy vetõdött fel, hogy az ellátások emelésére "nincs pénz". S valóban: a mindenkori konkrét helyzetben pl. a nyugdíjak színvonalának javítása vagy - késõbb - hozzáigazítása a gyorsuló áremelkedésekhez csak más ellátási formák rovására mehetett volna. Az adott ördögi körben logikus következmény volt, hogy a szükségleti nyomás hatására és a kényes társadalmi egyensúly fenntartása érdekében rövid távú megoldásként szigorító intézkedések léptek életbe egyik vagy másik területen. A leggyakrabban a táppénz és a leszázalékolás került a pénzügyi nehézségeket okozó bûnbak szerepébe, s szabályos idõközönként kísérlet történt a visszaszorításukra. Minthogy azonban "adott szinten tartásukban" - az érintett dolgozók személyes érdekeltségén túl - a fentebb leírt komoly gazdálkodói motívumok is szerepet játszottak, az intézkedések többnyire hatástalanok maradtak és hamarosan el is haltak, a társadalombiztosítás eróziója pedig folytatódott.

A társadalombiztosítás "pragmatikus" használata természetesen nemcsak a munkáltatók; hanem a munkavállalók érdeke is volt. A- fennálló követelmények és viszonyok között "racionális" magatartásként jellemezhetjük azt a sokféle módot, ahogyan: a társadalom tagjai a szaporodó lehetõségek között mind változatosabb formákat találtak arra, hogy munkaerejüket, idejüket; energiáikat; aspirációikat és figyelmüket lehetõleg optimálisan osszák meg az általuk befolyásolhatatlan munkahelyük, illetve a célirányosan szervezhetõ, saját kontrolljuk és döntéseik alatt tartható családi gazdaságuk között. Az informális gazdaság nagy "ágazatainak", a hatvanas-hetvenes évtizedben társadalmi méretûvé szélesedett lakásépítésnek vagy a kiterjedt mezõgazdasági kistermelésnek (amelyek jelentõs értékû többlettermékkel gazdagították az országot, így mûködtetésük nemcsak individuális cél, hanem alapvetõ közérdek és a társadalmi béke egyik legfõbb tartópillére volt) éppen informalitása okán nem volt se szabályozott munkaidõalapja, se legálisan kialakított és jogilag szavatolt kerete. Így itt a termelés úgy folyt, ahogy lehetett: a létezõ legális keretek célirányos ;,átértelmezésével": Erre pedig fõleg a társadalombiztosítási szabályozás kínált lehetõséget. A "célirányos" átértelmezés ráadásul - szórványos esetektõl eltekintve - még csak nem is volt visszaélésnek minõsíthetõ: mint azt több egészségszociológiai vizsgálat, valamint orvosokkal a táppénzhelyzetrõl készült interjúk sora igazolta,¹⁰ gyakori eset, hogy az emberek egészségileg valóban nem bírják az adott, rossz munkakörülményeket, a többmûszakos beosztás, az ingázás stb: idegi és fizikai terheit, s közben mégsem általában véve munkaképtelenek. Joggal mennek tehát táppénzre vagy kérik leszázalékolásukat, ami mellett még jó munkateljesítményt nyújthatnak a szabadabb idõbeosztású, a közlekedés terheivel nem járó és a lehetõségeikhez igazítható munkaintenzitást követelõ; ház körüli gazdaságban.

Ami pedig a nyugdíj melletti munkavégzést illeti, a hazai nyugdíjrendszer tradicionálisan számolt és számol azzal, hogy a nyugdíjasok jelentõs részé a járandóság igénybevétele mellett dolgozik: Hogy ezt teszi-e, és milyen formában (azaz "hivatalos" munkahelyen vagy az informális szférában), azt persze szabad választásként kezeli.

Mindenesetre tény, hogy - a társadalombiztosítás felõl nézve - a járandóságok legfõbb "értelme" az idõk során nem az lett, hogy belõlük meg lehet élni, hanem az, hogy igénybevételükkel az emberek számára hozzáférhetõvé váltak az igényeikhez jobban igazítható munkavégzési formák anélkül, hogy állandó szabálysértést követnének el, és nem fenyegeti õket társadalmi tagságuk elvesztése sem.

Az utóbbi mozzanat az elmúlt évtizedekben általánossá vált kétpillérû életberendezkedés kiépítésében az anyagiakkal egyenrangúan fontos tényezõ volt. Idõvel ugyanis a családok optimális adaptációjának része lett, hogy hogyan osszák meg tagjaik részvételét a "hivatalos" és az "informális" világ színterei között. A kialakítható elõnyök maximumára .törekedtek az elérhetõ bevételek, a pénzben nem mérhetõ családi szükségletek, a hivatalos kívánalmakhoz való hallgatólagos alkalmazkodás, valamint személyes autonómiaigényûk nehezen összeegyeztethetõ és kényes egyensúlyozást igénylõ követelményei között. A társadalombiztosítás adott rendszerének legfõbb "haszna" e korszakban éppen az volt, hogy e bonyolult családi és társadalmi egyensúly kialakításához minden más csatornánál szélesebb és rugalmasabb kereteket kínált.

Összefoglalóan tehát azt mondhatjuk, hogy a pénzbeni járandóságokra említett; robbanásszerûen gyors költségnövekedése volt a 68-as reformmal elindult kísérlet ára: a társadalmi gyakorlatnak mind a munkáltatók, mind a munkavállalók fél-tervgazdasági, fél-piaci alkalmazkodása érdekében ki kellett munkálnia a napi kompromisszum viszonylag gördülékeny rendszerét, és ez a rendszer a sokfunkciósan "használt" társadalombiztosítás volt.

A társadalombiztosítás funkcióinak szaporodásában két, párhuzamosan zajló folyamat lenyomatait fedezhetjük fel, amelyeket legfeljebb analitikusan érdemes elkülönítenünk, mert hatásuk egymásba fonódva, egymásra rímelve jelentkezett. Egyfelõl a hetvenes évekre teljessé vált foglalkoztatás "magától" bõvítette mind az igénybevevõk körét, mind a különbözõ típusú járandóságok kombinált használatának lehetõségét. Másfelõl új, korábban ismeretlen és történelmi elõzmények nélkül való járandósági formák meghonosítására is sor került, amelyek viszont tovább erõsítették a társadalombiztosítás "levezetõ csatorna" jellegét.
 

Sérelmet szenvedett érdekek és a társadalombiztosítás körüli látens politikai harcok

A társadalombiztosítás térnyerése már rövid távon is fontos érdekcsoportokat szorított háttérbe, illetve növelte a lakossági szükségletek kielégítésében mutatkozó feszültségeket.

Sérelmet mindenekelõtt az ún. "nem termelõ" infrastruktúra ágazatai szenvedtek. A tartósan elmaradt fejlesztések következményei elsõsorban az egészségügyi ellátásban mutatkoztak meg, amelynek színvonala a hetvenes évek második felére drámaian romlott, és szaporodtak az ellátás mûködési diszfunkciói.

A feszültségek kiindulópontja a már említett költségvetési átrendezésben keresendõ. A "nem termelõ" ráfordítások kemény korlátnak bizonyult mintegy 1/3-os arányán belül a társadalombiztosítás fokozott térnyerése nyomán ugyanis mindenekelõtt a relatíve drága egészségügyi fejlesztésekre "nem futotta". A sorozatos halogatások következtében erre az ágazatra vált elsõsorban jellemzõvé a "szervezéssel való ellátásbõvítés", azaz a beruházások helyettesítése a relatíve olcsó munkaerõ növelésével, új "rendelõintézeti óraszámok" - legfeljebb bér-vonzatú - adminisztratív "megnyitásával". A következmény: a küldözgetés, a forgóajtó-rendszer, a gyógyító intézmények egyre kevésbé hatékony, ám egyre jobban felpörgetett használata fontos tényezõje lett mind az egészségi állapot általános romlásának, mind az ellátás területi-társadalmi egyenlõtlenségei tetemes és megállíthatatlan növekedésének. Szétzilálódtak a gyógyítás normális pályái, és súlyos feszültségektõl, a kölcsönös bizalmatlanság és kiszolgáltatottság légkörétõl átitatottá vált az orvosok és a betegek viszonya.

Ugyanakkor az egészségügyi ellátást, illetve az ott dolgozókat érintette a legközvetlenebbül a társadalombiztosítás többfunkciós használata. Hiszen a táppénzek vagy a leszázalékolások szükség szerinti szigorításának, illetve liberalizálásának végrehajtói végül is az orvosok voltak. Õket tették felelõssé (sõt a hálapénz elfogadása okán gyakran gyanúsították is), ha e társadalombiztosítási járandóságokban "túlfogyasztás" mutatkozott. Napi tevékenységükben az idõk során eldönthetetlenné vált, hogy hivatásuk a gyógyítás vagy a munkaerõ-irányítás-e, s ez - a gyakori bûnbakszereppel tetézve tömegesfrusztrációhoz, meghasonláshoz és a politikai indulatok erõsödéséhez vezetett.

A tartósan sérelmet szenvedett egészségügyi érdekek utóbb persze a felszínre törtek. E háttér ismerete nélkül értelmezhetetlen volna, miért éppen az egészségügyi ágazat állt a nyolcvanas évek elsõ felétõl fogva a társadalombiztosítás újraértelmezéséért indított harc élére. Mivel azonban a járandóságok "pragmatikus" és többfunkciós használatának a gyógyító ágazat sokszorosan áldozata volt, logikusan adódott az - az orvosok körében ma általános - következtetés, hogy az egészségügyi helyzet javítására csak akkor kerülhet sor, ha a társadalombiztosítás "visszakapja" klasszikus funkcióit: nem szolgál többé "szociális" célokat, hanem "eredeti" szerepkörének megfelelõen, hozzájárulási elvû nyugdíjpénztárrá, illetve az egészségügyi szolgáltatás biztosítási rendszerévé lesz, a szociális feladatokat pedig az "igazi" gazda, az állam látja el.¹¹ E megingathatatlan (noha a mai nyugat-európai helyzetképpel aszinkron) meggyõzõdés mögött persze fel kell fedeznünk a több évtizedes tapasztalat lenyomatát: az új ideológia népszerûségét az is magyarázza, hogy a költségvetésen belül, a közvetlen állami redisztribúcióban az egészségügy tartósan versenyképtelennek bizonyult a nagyiparnak, a mezõgazdaságnak és más termelõ ágazatoknak az osztozkodásért, a központi támogatások megszerzéséért folyó versenyében. "Kiutat" tehát másfelé kellett keresni.

A társadalombiztosítás elõretörésének nyomában "szükségszerûen" háttérbe szorult és elmaradt infrastrukturális fejlesztéseknek azonban nemcsak az egészségügy, hanem a relatív "pénzügyi elõnyökhöz" juttatott lakosság is kárvallottja lett.

Ami ugyanis egyszerû "átcsoportosítás" a költségvetés felõl nézve, az távolról sem következmények nélkül való a fogyasztó lakosságcsoportok szemszögébõl. Az egyszerû "helyettesítési viszony" itt nem állt fenn. Hiába volt több a pénz, ha rendelkezési, döntéshozatali. és ellenõrzési jogok híján az emberek változatlanul nem fordíthatták azt "közszükségleti" céljaikra. Az, hogy hol, mikor, hány és milyen iskola vagy körzeti rendelõ épült, "állami" monopóliumként kezelt, elkülönült, és a szükségleteket a források szûkösségének szempontjai szerint rangsoroló döntési pályákon futó elhatározások függvénye volt.

Csakhogy e döntések nem vették számításba, hogy a társadalombiztosítás fogyasztói egyúttal megfelelõ természetbeni szolgáltatások fogyasztói is: a táppénzen vagy rokkantnyugdíjon lévõnek egészségügyi ellátás is kell, a nyugdíjasnak beteg- és idõsgondozás, a családi pótlékot vagy a gyest élvezõ családnak pedig (idõvel) óvoda és gyermekétkeztetés stb. Mindezen szolgáltatások szûkössége és krónikus hiánya a hetvenes években szinte törvényszerûen indította el a soha nem látott mérvû területi koncentrációt és központosított ágazati pénzügyi gazdálkodást, amely viszont települések és lakosaik egész csoportját zárta ki az alapellátások használatából. E folyamat pedig immáron nemcsak az egyenlõtlenségeket növelte, hanem effektív leszakadáshoz vezetett, s mintegy bumeráng módjára szaporította az alig-alig kezelhetõ s igen feszültségteli szociálpolitikai problémagócokat.

Ebben az értelemben a társadalombiztosítás "elõretörése" a szegénység koncentrálódásának forrásává és egyre összetettebb, egyre súlyosbodó szociális feszültségek elõidézõjévé vált.

A társadalombiztosítás körül kialakuló konfliktusok sorában említést kell továbbá tennem a közvetlen politikai érdekütközésekrõl is, mindenekelõtt a párt reformelkötelezett szárnya és a szakszervezetek között.

A társadalombiztosítás funkcióinak szaporodása az ágazat közvetlen "felettesének", a szakszervezeteknek a "célirányos" együttmûködését kívánta (volna) meg. A szakszervezetek azonban - mint ismeretes - inkább a reformok ellenzõi, semmint támogatói voltak: ezekben a korai években a "dolgozói érdekvédelem" hangos képviseletével léptek fel, s szószólói lettek a piactól féltett nagyipari munkásérdekeknek. A hetvenes évek elején harcot indítottak például a "rossz munkakörülményekkel" indokolt korkedvezményes nyugdíjazás jelentékeny kiterjesztéséért, de "munkásvédelmi" érvekkel és nem kis demagógiával vettek részt a társadalombiztosítás más járandóságainak a "nagyipari munkásságnak" prioritást adó, differenciált bõvítéséért folytatott harcban is.

A társadalombiztosítás funkcióbõvülése ugyan számos reformcélnak is kedvezett, a központi pártpolitika e tekintetben mégis ambivalens volt: a társadalombiztosítási kiadások "fékentartása" és a megfelelõ munkaerõellátás biztosítása a gazdasági struktúraváltás szûkös lehetõségei közepette idõnként még a "liberalizálásnál" is elõbbrevaló cél volt.

A hetvenes évek elején a társadalombiztosítás feletti rendelkezés a párt és a szakszervezetek között nyílt ütközés kérdésévé vált. 1971-ben - a párt reformszárnyának. nyomására - sikertelen kísérlet is történt a társadalombiztosítás állami átvételére.¹²

A párt reformszárnyának veresége, illetve az, hogy a szakszervezetek "gyõztesként" és egy nagy jelentõségû ágazat újraerõsõdõ felügyelõjeként kerültek ki a küzdelembõl, már elõrevetítette a 72-es reformellenes fordulat árnyékát. A szakszervezetek - a párt konzervatív szárnyától támogatva - nem kis részben éppen a társadalombiztosítás feletti "kvázi-tulajdonosi" szerepkörûk-fenntartásával erõsíthették meg pozícióikat, s válhattak még vagy tíz évig az "érdekvédelem" letéteményeseivé.

A "halasztásnak" minden bizonnyal szerepe volt abban, hogy a társadalombiztosítás "sokfelé húzó" használata a nyolcvanas évekre a feszültségek halmozódásához és az eróziós folyamatok felerõsõdéséhez vezetett. A kérdés akkor került a "rendezendõ ügyek" listájára, amikor az "igazi" funkcióváltást pénzügyileg már az ország tetemes adósságállománya, illetve a krónikus költségvetési deficit nehezítette. Ez utóbbi tényezõk nyomására került végül is a társadalombiztosítás 1984-ben közvetlen minisztertanácsi irányítás alá. Az "igazi" funkcióváltás azonban ekkor is elmaradt. Elõtérbe kerültek viszont a társadalombiztosítás "hasznosításának" új lehetõségei.
 

A társadalombiztosítás "önállósításának" elõzményei és körülményei; új érdekeltségek és érdekütközések

A társadalombiztosítás közvetlen állami irányítás alá helyezését végsõ soron a válságosra forduló gazdasági folyamatok kényszerítették ki. Az átrendezõdés azonban nem ment egyik pillanatról a másikra.

A fordulat elsõ aktusa a szakszervezetek hatalmának visszaszorítása volt, amit politikailag mindenekelõtt a hetvenes évek eleji tapasztalatok esetleges megismétlõdésének veszélye indokolt.

A nyolcvanas évek elején a pártvezetés meghirdette a reform "második szakasza", "továbbfolytatása" iránti elkötelezettségét; amit a szakszervezetek konzervativizmusának jól érzékelhetõ újabb hulláma és élénkülése kísért. A "forgatókönyv" ismert volt; csakhogy a piaci átstrukturálás immár halaszthatatlan következményei ez esetben radikálisabb párt- és állami fellépéshez vezettek.

Igaz, az erõviszonyok sem voltak már a régiek. A nyolcvanas évek elejére a szakszervezetek meglehetõsen lejáratódtak, a reformok lassításában, illetve meggátolásában betöltött korábbi szerepük köztudottá vált.

Másfelõl az újabb reformlendületet szélesebb társadalmi támogatás kísérte, hiszen megizmosodtak és felerõsödtek a radikálisabb váltásban, illetve az "igazi" piaci fordulatban érdekelt gazdasági-társadalmi csoportok.

A társadalmi támogatás "felhangosításában" lényeges szerepet vitt a reformértelmiség, az apparátusoknak és a tanácsadó szakembergárdának az az új rétege, amely már nem egyszerûen a gazdasági hatékonyság fokozottabb növelését, decentralizációt és markánsabb anyagi érdekeltséget követelt, hanem síkra szállt a pártbefolyás csökkentéséért, a politikai és az állami munka szétválasztásáért, valamint egyre élesebben fogalmazta meg az együttesen megvalósítandó, átfogó gazdasági, politikai, társadalmi reform szükségességét. A párton belül is eltolódtak az erõviszonyok a reformok iránt elkötelezett csoportok javára. A társadalombiztosítás feletti "hatalomátvétel" immár látványos konfliktusok nélkül, "vértelenül" mehetett végbe.

A minisztertanácsi felügyelet alá helyezés ugyanakkor egybeesett a szociális felelõsség új gazdájának kijelölésével, azaz a szociálpolitika államigazgatási képviseletének felállításával.

E kettõs váltás mindkét elemére szûkség volt ahhoz, hogy újra meghatározhassák a társadalombiztosítás funkcióit az új érdekek szolgálatában.

Az új "gazda" ugyanis a prioritás-lista élére - a korábbi életszínvonalpolitikai elkötelezettséggel és liberalizálási törekvésekkel szemben - a költségvetési deficit visszaszorításának követelményét tette. Ez azonban sajátos formában történt. Hiszen minden monetarista törekvés, a hitelezõk (a Nemzetközi Valuta Alap, a Világbank) minden nyomása ellenére, - erõs belsõ strukturális érdekeltségek szóltak a költségvetési támogatások bõvítése mellett. Köztük elsõ helyen szerepelt az ország exportképességének mindenáron való fokozása,- ami a központi segítség megszerzésének újabb gazdasági elszívó szelepeit nyitotta meg.

A társadalombiztosítás itt megint rugalmasan alkalmazható levezetõ csatornaként lehetett az ütközõ érdekek és szempontok kõzött egyensúlyt teremteni törekvõ központi hatalom segítségére. A "gazdaváltás", majd néhány év múltán a társadalombiztosítás "önállósítása" valójában az új kompromisszum megtalálását és intézményesítését szolgálta.

A társadalombiztosítás elsõdleges funkciói most már távolról sem a lakossági vásárlóerõ növeléséhez kötõdtek, hanem mindenekelõtt a korábban sérelmet szenvedett érdekek kibékítését, illetve a pénzügyi kormányzatra nehezedõ nyomás enyhítését segítették.

E funkcióváltáshoz ideológiai fordulat is társult. A kritika legfõbb tárgya ez idõ tájt a társadalombiztosítás "pazarló" jellege, az új szociálpolitikái elv pedig az, hogy - a túlköltekezést és diszfunkcionális támogatást korlátozva - szociálpolitikai támogatást ezentúl csak a rászorulók kapjanak. Ez nem "biztosítási jellegû" tevékenység; ellátása tehát az új szociálpolitikai államigazgatás és a hierarchikusan alá tartozó intézmények, a tanácsok feladata.

Az új törekvéseknek megfelelõen lassult a társadalombiztosítási kiadások növekedésének üteme. A lakossági fogyasztás finanszírozásában érvényesített monetáris restrikció a járandóságok gyorsuló reálérték-vesztéséhez, a társadalombiztosítás szegénység-termelõ mechanizmusainak a felerõsödéséhez vezetett.

Csakhogy a visszaszorítás mégsem járt érzékelhetõ eredménnyel. A lakossági fogyasztók helyét ugyanis támogatásra éhes közfogyasztók vették át. Mindenekelõtt maga a központi költségvetés, illetve a támogatások lefaragásának sikeresen ellenálló, sõt, növelésüket éppen a társadalombiztosításon keresztül elérõ érdekcsoportok: elsõsorban a gyógyszeripar és -kereskedelem.

1988 januárjában ugyanis a gyógyszertámogatásokat egy egyszerû kormányzati intézkedés áthelyezte a költségvetésbõl a társadalombiztosításba. E látszólag jelentéktelen adminisztratív lépés fontos következményekkel járt. Ettõl fogva nagyságrendileg megugrott a gyógyszertámogatások költségtétele: a korábbi évek átlagosan 6-8 százalékos növekedését évi 27-43 (!) százalékos ütem váltotta fel. Az "áthelyezéssel" ráadásul egybeolvadt a fogyasztóknak és a gyártóknak, forgalmazóknak nyújtott központi pénzalap. A legszigorúbb világbanki ellenõrzés sem fedezhette fel, amit legfeljebb a szakértõk becslései különíthetnek el: a támogatások 80-85 százaléka rejtett exportfinanszírozásként a cégeknek, s nem a gyógyszertúlfogyasztással vádolt lakosoknak jut. A gyógyszerlobbi sikeres érdekérvényesítését jelzi, hogy e váltással párhuzamosan a magyar gyógyszeripar az oly hõn áhított exportképességben az élre került, a külpiaci kereskedelem vezetõ ágazata lett.

A funkcióváltásnak ugyanakkor a pénzügyi tárca, az állami költségvetés gazdája is haszonélvezõje lett: a nyolcvanas évtized közepén megvalósított közvetlen kormányzati felügyelet a gyorsuló inflációval arányosan növekedõ társadalombiztosítási bevételeket könnyebben és áttételek nélkül átcsoportosíthatóvá tette; hiszen a költési szerkezet finom módosításai immár egy kézben összpontosultak.

Az igazi nyereségek azonban a társadalombiztosítás 1989. január 1-i "önállósítása" nyomán mutatkoztak. A költségvetés megszabadult egy deficitbe forduló kiadási tételtõl; egyúttal pedig a "saját" deficitjét készségesen mérséklõ, olcsó hitelt nyújtó és szinte "korlátlan" zsebû bankárt teremtett magának.

A leválasztás közvetlen elõzményének és értelmének megvilágításához érdemes néhány számadatot idéznünk.

A társadalombiztosítás és az állami költségvetés "klasszikus" szimbiózisának utolsó évébõl, 1987-bó1 való adatok szerint a költségvetésbe társadalombiztosítási járulék címén a gazdálkodóktól 106,8; a költségvetési szervektõl pedig 8,9 milliárd forint folyt be, amihez további 42,8 milliárdos lakossági nyugdíjjárulék-bevétel társult. Az adott évben a társadalombiztosítás összkiadása 154,7 milliárd forint volt. A mérleg tehát 3,8 milliárdos többletet mutatott, amit a költségvetés - a már hagyományosan ismert módon és követhetetlen pályákon - "lenyelt".

A megfelelõ adatok 1988-ra 127,8+12,2+54,5=194,5 milliárdos bevételt, vele szemben pedig már 216,6 milliárd forintnyi kiadást, azaz deficitet jeleznek. Igaz, ha a közben "idecsatolt" gyógyszertámogatások 18,1 milliárdos tételét leválasztjuk a társadalombiztosításról, akkor a kiadási oldal csak 198,5 milliárd forint, s így a deficit kisebb de tagadhatatlanul megvan.

Az önállósítás, a leválasztás legfõbb értelmét itt leljük fel: a szigorúan ellenõrzött és ezerféle érdeknyomásnak kitett állami költségvetésnek gyors igyekezettel szabadulnia kellett attól a nagy tételtõl, amely - a húsz évvel korábbi intézkedések akkor végig nem gondolt következményeként - a nyolcvanas évek végére "automatikus" többlettermelõbõl éppoly "automatikus" többletfogyasztóvá vált.

Igaz, a deficit elkerülhetetlen bekövetkeztét újabb intézkedések még egy esztendõre elfedték. A társadalombiztosításnak a költségvetésrõl való leválasztását ugyanis a munkáltatói járulékoknak - a meghirdetett szektorsemlegesség nevében végrehajtott - egységesítése kísérte. A költségvetési intézmények korábban 33 százalékos járulékkulcsának 10 százalékos emelése (a gazdálkodókéval azonos szintre hozása) ezt a bevételt hirtelen az elõzõ évinek csaknem négyszeresére emelte, s az így keletkezõ átmeneti többlet még egy-két évnyi újabb szufficittel kecsegtetett.

Valóban: 1989-ben, a "fordulat évében" a bevételi oldal 296,4 milliárdjával a kiadási oldal 267 milliárdja állt szemben. Ez abban az esztendõben soha nem látott mértékû, 29 milliárd forintos többlethez vezetett, amit viszont - megfelelõ parlamenti jóváhagyások mellett - gyorsan le is kötött az állami költségvetés. A többletbõl 15,9 milliárd forint erejéig hosszú lejáratú állami kötvények lettek (13,1 milliárdot a Lakásalap-kötvények miniszterelnökileg elrendelt vásárlása fogyasztott el), s ezt tetézte a gyógyszerfinanszírozás megváltoztatásával kapcsolatos többletkiadásokra a közel egymilliárd forintos "külön" ráfordítás.

Az "önállóvá" lett társadalombiztosítás - az 1988-ban elfogadott új törvény értelmében - többletbevételét szabadon forgathatta. Igaz, a parlamenti elõírások értelmében mindenekelõtt diszkont kincstárjegyeket kellett vásárolnia. Így, a szakszerû pénzforgatás eredményeként a költségvetés a monetáris restrikció hazai õrénél, az egyre szigorúbb Nemzeti Banknál nagyvonalúbb hitelezõhöz jutott. Az 1990-ben elõször fizetett osztalékok java részének 4,6 százalékos szintje mutatja, hogy társadalombiztosítási forrásból a költségvetés körülbelül az azévi lakossági betéti kamatok mintegy egyhatodáért, az államháztartási kölcsön kamatvonzatának pedig mintegy feléért juthatott többmilliárdos bevételhez.

Az átrendezõdés, a funkciók újraértelmezése következõ lépéseként az egészségügyi ellátás finanszírozását 1990-ben áthelyezték a társadalombiztosításba. A költségvetésbõl való átemelését az adott évben nagyjából ellensúlyozta az új ideológiával megtámogatott ún. forráscsere - az tehát, hogy a "nembiztosítási" jellegû (egyszersmind állampolgári jogúvá lett) családi pótlékot viszont a költségvetés "vette át". Csakhogy a cserével a társadalombiztosítás egy távlatilag (és már az eltelt rövid idõben is érzékelhetõen) robbanásszerûen dráguló, a költségvetés pedig - a csökkenõ gyerekszám miatt - relatíve csökkenõ kiadási tételt örökölt. A tetejében a társadalombiztosítás gyenge érdekérvényesítõ képességi fogyasztóival - a nyugdíjasokkal, a betegekkel, a gyermekes családokkal - szemben két olyan szereplõ jelent meg (összefonódó természetes érdekeik folytán ráadásul egyesült erõvel, akiknek érdekérvényesítési törekvései korábban a költségvetésen belül, a támogatásokért folyó versenyben az ipari, mezõgazdasági lobbikkal szemben rendre sérültek. Így most különös erõvel törnek elõ az árrobbanásnak az "elhalasztott kereslet" bumeráng-effektusaival tetézett feszítõ hatásai, amelyek a társadalombiztosítás alapfunkcióját - a járandóságoknak legalább az inflációval lépést tartó finanszírozását - fenyegetik.

Mindezek után joggal mondhatjuk, hogy a társadalombiztosítás lakossági fogyasztóinak ellehetetlenülése, a nyugdíjasok és a gyerekes családok szegénységének drámai növekedése nem elkerülhetetlen fátum, s fõként nem a piaci folyamatok nekilendülésének "óhatatlan" következménye.

A háttérben az érdekérvényesítés markáns átrendezõdése áll. A valódi ok nem a "pénzhiány", hanem a társadalombiztosításra átruházott állami költségvetési feladatok túlsúlya. A járulékfedezetek nélkül "átvett", két nagy "költségvetési jellegû" tétel ugyanis ma már a társadalombiztosítási kiadások 27-28 százalékát teszi ki. Ez a mintegy 120 milliárdos súly - tetézve az inflációs többletbevétel költségvetési lecsapolásával - effektíve lehetetlenné teszi a lakossági pénzbeni kifizetések szinten tartását. A "logikus" eredmény az egyes lakossági szükséglet-típusok egymással való szembefordítása, a tûzoltó jellegû módosítások megszaporodása, valamint a filozófiaváltásban oly élénken hangoztatott "hozzájárulási-biztosítási elv" mind nagyobb mérvû megsértése. Meg kell jegyezni, hogy közben - mert a járandóságok tömegesen süllyednek a létminimumszint alá - a költségvetés segélyezési tétele (még ha nagyságrendjében a társadalombiztosítási kiadásokkal összevetve csekély is) rohamosan nõ, és egyre elégtelenebbül szolgálja a vele szemben támadt többszázezres "keresletet".

Most már elõttünk áll a Csipkerózsika-álomból való ébredés valamennyi összetevõje. A társadalombiztosítás körül felizzott társadalmi indulatok mögött ott vannak az új gazda (gazdák) markáns érdekei, s velük szemben a fokozottan kiszolgáltatott, elkeseredett lakossági rétegek. Ott vannak a társadalombiztosítási járandóságok devalválódásának segélyezési követelményeivel küszködõ, ám megbirkózni képtelen helyi önkormányzatok, s a színvonaljavítás és a szabadság jegyében a magánbiztosítások "panaceáját" Bürgetó hangos csoportok.

A társadalombiztosítással ma tehát mindenki elégedetlen. A járandósági rendszer - egykor a szocialista társadalmi integrációs kísérlet egyik fontos eszköze - lehetne az új alapokra helyezett létbiztonság intézménye, jelenleg azonban a társadalmi dezintegráció és a nyomában járó élezõdõ feszültségek forrása.

A tényleges funkcióváltáshoz ugyanis egyelõre hiányzik a hatalmi átrendezõdés, mindenekelõtt a társadalombiztosítás végsõ fogyasztóinak a képviselete. Hiszen az évek óta (nem "véletlenül") halogatott társadalombiztosítási önkormányzati ellenõrzésnek és felügyeletnek lenne a dolga, hogy az elosztó rendszer mûködésében radikális és fogyasztócentrikus változásokat küzdjön ki.

Addig azonban a feszültségek és a konfliktusok szaporodásával kell számolnunk, amit csak tetéz, hogy a társadalombiztosítás - bevált, "többfunkciós" használatának megfelelõen - ma a politikai színezetû rendcsinálás, az egykori "vétkesek" megbüntetésének terrénuma, újabb jogfosztások, újabb történelmi igazságtalanságok és új keletû sérelmek generálója. A retorikai önállósítás tehát ez idáig nem a szolidaritás és a demokrácia, hanem a kiszorítás és a sokirányú kiszolgáltatottság irányába tolja a rendszert.
 

Jegyzetek

1. "Szocialista sajátosság" volt továbbá az is, hogy a társadalombiztosítás (megintcsak más, államigazgatásilag felügyelt ágazatokhoz hasonlóan) a központi tervezõ apparátusok - mögöttük pedig a tervezés mindenkori fõ politikai céljait kijelölõ központi pártszervek - közvetlen irányítása és ellenõrzése alá tagolódott be.

2. Ennek a lépésnek s a mögötte feszülõ látens politikai érdekütközéseknek késõbb fontos - visszavetõ - szerepe volt a gazdasági reform hetvenes évek eleji megakasztásában, amelyrõl alább még bõvebben lesz szó.

3. A háború persze nemcsak Magyarországon, hanem Európa-szerte erodálta a korábbi társadalombiztosításokat, ha másért nem, hát az elsõ békeévek mindenütt eléggé tetemes inflációja folytán. S az is igaz, hogy a rendszerek pénzügyi stabilizációjával egyidejûleg szemléletváltásra, a prioritások átrendezésére, új biztosításfinanszírozási és jövedelemújraelosztó rendszerelemek kiépítésére került ekkor sor csaknem valamennyi nyugati országban, ami a korábbi privilégiumok egy részének (az érintetteket mindenképpen fájdalmasan érintõ) elvesztésével járt. A szocialista országokban azonban nem, vagy nem elsõsorban errõl volt szó. Az új, egységes társadalombiztosítás kiépítését nem a "társadalmi béke" szolidarisztikus elvei, hanem a totalitárius politikai törekvések osztályharcos szempontjai vezérelték.

4. Az "állami" és a "szövetkezeti" alapon járó társadalombiztosítási járandóságok szintje és jogosultsági kritériumai közti különbség egészen 1985-ig fennmaradt.

5. Ezt az átrendezõdést, illetve annak késõbbi hatásait bõvebben elemeztem Az egészségügy betegségei címû könyvemben. (Budapest, KJK, 1986.)

6. Lásd: A SZOT Társadalombiztosítási Fõigazgatóság éves "Statisztikai Jelentés"-eit.

7. A megfelelõ évi Magyar Közlönyöknek az állami költségvetésrõl szóló beszámolói, valamint a Társadalombiztosítási Fõigazgatóság jelentései alapján végzett saját számítások.

8. Lásd a KSH 1967-es, 1977-es és 1987-es országos reprezentatív jövedelemfelvételeinek a háztartások jövedelemforrásaira vonatkozó adatsorait, amelyek - itt nem részletezhetõ módszertani okok folytán - a járandóságok arányát a ténylegesnél ugyan valószínûleg nagyobbnak tüntetik fel, a trendek érzékeltetésére azonban mindenképpen alkalmasak.

9. Vállalati munkaerõgazdálkodási szakemberekkel, valamint körzeti és üzemorvosokkal készült interjúk sora derített fényt ilyen és hasonló hallgatólagos megállapodásokra a gazdálkodást az adott viszonyok között racionalizálni törekvõ management és a dolgozók egészségügyi felülvizsgálatát, illetve kezelését végzõ orvosok között. Különösen a táppénz és a leszázalékolások töltöttek be a munkaerõ- és bérgazdálkodást a mindenkori helycethez igazító, "rugalmasító" funkciót. Ok - igazi egészségügyi ok - persze mindig volt, hiszen a felnõtt lakosság közismerten rossz egészségi állapota, illetve az általánosan rossz munkakörülmények miatt a dolgozók jelentõs része bármikor joggal mehetett táppénzre. Az, hogy e lehetõséggel éltek-e az emberek vagy sem, számos tényezõtõl függött, amelyek között az õket foglalkoztató cég "informális nyomása" sem volt elhanyagolható.

10. Ezeket a kutatási tapasztalatokat bõvebben elemeztük az ideggondozókban megfordult betegek szociológiai vizsgálatáról számot adó munkánkban. Lásd: Szalai Júlia-Vajda Ágnes: A "szociális" és "egészségügyi" ellátás határán. Szociálpolitikai Értesítõ, 1988, 1. MTA Szociológiai Kutató Intézet kiadványa, Budapest 1988.

11. E hangossá vált követelésnek fontos szerepe volt abban, hogy létrejöttek a bevezetõben említett új feladatmegosztás csírái. Az egészségügy valóban katasztrofálissá vált helyzetében, s mert e helyzet hovatovább fontos politikai feszültséggóccá lett, sikerre vihetõ volt a szociális ellátások államigazgatási képviseletének követelése. Azzal ugyanis, hogy e feladatokra új költségvetési terep jelölõdött ki, egyúttal lehetségessé vált annak elõkészítése is, hogy a társadalombiztosítás viszont "megtisztuljon" szociális feladataitól. Igaz ugyan, hogy a kétféle követelés hangoztatóit más és más megfontolások vezették, igaz ugyan, hogy a szociálpolitika állami képviseletét részben éppen a társadalombiztosítás szegénységet termelõ mûködése tette akut kérdéssé. A valós gyakorlatban és a tényleges érdekharcokban azonban a szociális ügyek "külön" képviseletét a tõlük való "megszabadulás" igénye kényszerítette ki, s ezért a szociális államigazgatási ágazat megteremtése a szociálpolitikai szempontok térvesztéséhez vezetett. Arra, hogy mindez konkrétan hogyan ment végbe, alább még bõvebben visszatérek.

12. Lásd Az MSZMP Központi Bizottságának irányelvei az államigazgatás fejlesztésére és az állami munka pártirányítására. Budapest, 1971. november 3.