Megtiszteltetésnek tekintem a Szociológiai Társaság felkérését, hogy adjak rövid ismertetést a szociális törvény elõkészítésének munkáiról és a felmerült, a törvény által megoldandó - és nem megoldható - gondokról, dilemmákról. Ez a megtisztelõ pozíció azonban nem egészen szokványos, mindennapos helyzetet jelez, amely helyzethez való viszonyomat bevezetõként szükségesnek tartom jelezni.
 

1. Csizmák az asztalon...
1.1. A téma és az alkalom

Egy törvényjavaslat megvitatása alapvetõen politikai és érdekképviseleti fórumok feladata. Ehhez képest nem magától értetõdõ az, hogy szociológusok tudományos testülete miért tûz napirendre egy ilyen vitát.

A magyar szociológia tradíciói felõl viszont nagyon is érthetõ a téma napirendre kerülése. Kollégáim jelentõs hányadához hasonlóan jómagam is arra a szociológiára lettem szocializálva, amelynek egyik igen fontos társadalmi funkciója volt az, hogy mindazokról a fontos társadalmi és politikai kérdésekrõl, amelyekrõl nem lehetett "egyenesben" politikai érdekeket és akaratokat megfogalmazni, képviselni, a szociológia és a szociológusok erkölcsi kötelessége volt a tudomány "virágnyelvén" védeni és képviselni civilizációs, europeer értékeket és különbözõ szerencsétlenebb, "hátrányos helyzetû" csoportok érdekeit. Mindez olyan tradíció, amit maradéktalanul fenntartani nem is kell, nem is lehet (merthogy a politikát ma politikaként kell és lehet elõadni), ugyanakkor teljesen elvetni sem lehet, mert ezzel szakmai gyökereinket is elnyirbálnánk.

A fenti megfontolások alapján úgy vélem, a szociális törvény "jó" téma, valóban fontos téma, vélelmezhetõen szélesebb hallgatóságot is érdekelhet a szociológusok véleménye, ugyanakkor próféciák nélkül, a weberi tudományetika maximáit követve, a tudomány szakszerû eszközeivel is lehet érvényes következtetéseket levonni a különbözõ döntési alternatívák várható, elõrejelezhetõ társadalmi hatásairól.
 

1.2. A kísérleti nyúl beszámolója a laboratóriumból

Bevezetõ elõadásom feladata más, mint a szokásos szociológiai munkáké. Nem tudományos munkáról van szó, nem az a kérdés, hogy megállapításai igazak-e, s következtetései logikailag helytállók-e. A törvénytervezet a hivatal bonyolult egyeztetési procedúráiban alakulgatott, az írás nem objektív igazságokat, hanem a még megcélozható, a még elérhetõnek vélt célok kompromisszumait rögzítette, ennek megfelelõen igazából nincs is szerzõje, bár - a szokástól eltérõen hadd kotyogjam ki - megítélésem szerint erényei nagyrészt Kõnig Éva kollégám munkájának eredményei. Ebben a procedúrában én is részt vettem, amit vállalok is, nem mintha én mindent így oldottam volna meg, de hát ezek az "eredmények" kompromisszumok. Nem tartom a törvénytervezet koncepcióját rossznak.

Szóval, a szociális törvény koncepcióját nem mint egy kutatás tárgyát olvastam, és most nem az elfogulatlan szemlélõ objektivitásra törekvõ kutatási beszámolóját fogom prezentálni, hanem azokról a megoldandó gondokról, dilemmákról fogok szólni, amelyekre valamilyen megoldásokat kellett, kellett volna találni.
 

2. Mire nem alkalmas egy szociális törvény?
2.1. A megtévesztõen abszurd elnevezés

Amióta felmerült a szociális törvény megalkotásának igénye, lényegében azóta találkozhatunk igen széles körben azzal a teljesen megalapozatlan illúzióval, hogy a törvénnyel meg lehet teremteni egy magasabb szintû szociális jólétet. Nem mintha nem lenne szükség a szociális jólét irányába teendõ lépésekre, sõt a szociálpolitika fejlesztését célzó potens politikai akaratoknak sem voltunk még soha ilyen bõségében, de egy törvényben, még csak a szociális jólétet befolyásoló tényezõk teljes körû felsorolását sem lehet megcélozni. Teljes körû újraszabályozásra pedig egy törvényben reménytelen törekedni. Gondoljuk csak meg: a szociális jólétet olyan alapvetõ körülmények befolyásolják, amelyekrõl a törvény nyilván nem szólhat egy árva szót sem, mint az árak, a bérek, a foglalkoztatás biztonsága a fogyasztók érdekvédelme stb.

Épp olyan abszurd illúzió azt várni, hogy az amúgy nagyon is létezõ szociális problémákra választ lehet találni egy törvényben, mintha valaki azt várná, hogy a gazdaság gondjai is feloldhatók volnának egy egységes gazdasági törvényben...

Az is nyilvánvaló, hogy jólétet nem, vagy csak nagyon korlátozottan lehet magában a szociális szférában teremteni, az anyagi szükségletekben mutatkozó hiányok kielégítésének fedezetét a társadalmi lét más szféráiban kell elõállítani. Ezt a problémát azzal a közhellyel szokták jelezni, hogy "a legjobb szociálpolitika a jó gazdaságpolitika", amivel ebben a formában nem értek egyet, de azt mindenképpen el kell ismerni, hogy a gazdaság által meg nem termelt javakat és szolgáltatásokat a legjobb szociálpolitika sem nagyon tudja pótolni.
 

2.2. Nem lehet a törvénnyel sok pénzt csinálni...
2.2.1. A populizmus kísértete

Pénzt csinálni nagyon könnyû dolog, ez csak a pénzjegynyomda kapacitásának a kérdése. De hát a pénzre magára kevéssé van szüksége az embereknek, sokkal inkább a pénzen megszerezhetõ javakra és szolgáltatásokra. Márpedig, ha a GDP csökken - mint ahogy csökken -, akkor ez éppen azt jelenti, hogy a bármilyen nagy összegbõl megvásárolható javak és szolgáltatások köre is csökken, tehát már az ellátások szintjének fenntartása is gond, nemhogy a fejlesztése. A fedezetlen pénzkibocsátás inflációgerjesztõ, populista politikája tehát sok-sok egyéb kára mellett még a szociális problémák megoldására is igen rossz és veszélyes megoldás. Ami, persze, rövid távon nem föltétlenül árt a politikai népszerûségnek...

Ha tehát a bankóprést, mint a szociálpolitika progresszív eszközét kiiktatjuk a kívánt megoldások körébõl, három elvi lehetõség marad a GDP-csökkenés miatt foganatosítható szociális intézkedésekre.

a) Csökkenteni kell a rendszerek költségeit. Vagy az igényjogosultak számát, vagy az ellátások összegét, költségét kell korlátozni. Ezt természetesen csak mint jobban célzott, igazságosabb átcsoportosítást lehet eladni.

b) Növelni kell az adókat és a járulékokat, s ezzel, az aktív lakosság vásárlói kapacitásainak korlátozásával fedezetet teremteni a szociális ellátásokra.

c) A költségvetésen belüli átcsoportosításokkal növelni a szociális kiadások arányát. A koncepció fejleszteni akarja az ellátásokat, és nem kívánja növelni az adókat. Vagyis a PM-mel való konfliktus be van építve a koncepcióba, már csak amiatt is, hogy egy árva szót sem szól arról, honnan vegyék el ezt a pénzt.
 

2.2.2. Túl sok pénzt a jövedelemszerkezeten belül sem lehet átrendezni...

Ez egyszerûen átlátható probléma: ma a regisztrált jövedelmek közel fele társadalmi jövedelemként, redisztribúciós csatornákon kerül a lakossághoz. Ez az arány már most is soknak tûnik...
 

2.2.3. Túl sok pénzt az államháztartáson belül sem lehet átrendezni...

Egy formai követelményt világosan látni kell, nevezetesen azt, hogy nem lehet egyes ágazatok szabályozására vonatkozó törvényekkel, minden új törvény meghozatalával "felül írni" a költségvetést. Tehát a szociális törvény is - új ellátási formaként, vagy a meglévõ ellátások módosításaként - csak olyan üres fiókokat tud meghatározni, amelyeket a költségvetésnek kell megtöltenie pénzzel - annyival, amennyivel...

Vagy más szavakkal: a szociális törvény lehetõsége annyi, hogy rovatokat írjon elõ a költségvetés elkészítéséhez. És hogy a pénzek dolgában egy kicsit tisztábban lássunk, nem árt felidézni a jelenlegi helyzetet. Az 1991. évi - még csak majdnem végleges adatok alapján azok az ellátási formák, amelyeket a törvény módosítani, bõvíteni akar, kb. 33-35 milliárd forintot vittek el az állami pénzekbõl. Hogy ennek a számnak a nagyságát is érzékelni lehessen: ez kevesebb, mint 1,5%-a a GDP-nek, kevesebb, mint 2,5%-a az állami pénzfelhasználásnak, és attól függõen, hogy mit sorolunk a jóléti kiadások közé, 4,5%-a, illetve 3,7%-a a jóléti kiadásoknak. (Az elsõ esetben az oktatást, a társadalombiztosítást, benne az egészségügyet, családi pótlékot, szociálpolitikai ellátásokat, az utóbbi esetben az elõzõeket, valamint a lakástámogatásokat, a Foglalkoztatási és a Szolidaritási Alapot, a "szociális" adókedvezményeket soroltuk ide.) A koncepció lényegében ennek a keretnek a megduplázásával, 35-40 milliárd többletköltséggel számol. Ismerve a tárcák közötti elosztás konzervatív természetét, az arányok status quojának rituális tiszteletét,, valamint azt, hogy ezt a pénzt a fentiek szerint máshonnan kellene elvenni; nos, lehetséges, hogy a koncepció túl optimista... De legyünk egy pillanatra maximálisan optimisták, tételezzük föl azt, hogy a kormány és a parlament elég mélyen átérzi a szociális problémák feszítõ súlyát, és nemhogy hajlandó erre az átrendezésre, de még azt a trükköt sem akarja megjátszani, hogy más jóléti kiadásokból csoportosít át ezekre a feladatokra, és ezzel nem okoz alkalmasint nagyobb szociális károkat, mint amit az új rendszerek bevezetésével javíthatna a helyzeten. Ebben az esetben is világosan kell látnunk, hogy mire nem lehet jó a szociális törvény.

Elõször is, megerõsítem azt, amit már jeleztem, nem lehet vele tisztes jólétet garantálni mindenkinek. Egy nem túl magasról induló, és csökkenõ GDP 3%-a sem lehet elég arra, hogy azt elosztva egy magasabb szintû nemzeti jólétet lehessen "szimulálni". Kézzelfoghatóbb érvvel kifejezve: ebbõl a többletbõl sem lehet mondjuk a fogyasztói árak alapján kalkulált létminimumot biztosítani, jó, hogyha a felét biztosítani lehet, mint - ne nevezzük létminimumnak, inkább semleges névvel illessük - garantált jövedelmet, vagy általános segélyezési szintet.

Másodszor - és ez legalább annyira szomorú -, nemcsak a lakosság szegénységén nem változtathat radikálisan a szociális törvény, de a jóléti intézményrendszer szintén válságos állapotára sem ígérhet általános gyógyírt. Noha - különösen a társadalombiztosítás és a lakásügyek kapcsán - rendszeresen terítéken vannak a költségvetés megváltó hatalmába vetett bizodalmak, teljesen világos az, hogy a szociális törvény és a szociális büdzsé nem tudja szanálni a háromszor akkora költségvetésû egészségügyet, a 11-szer akkora költségeket felemésztõ nyugdíjrendszert, a már most is 2-2,5-szer nagyobb lakástámogatási rendszert, a négyszer akkora oktatást stb.
 

2.3. Nem lehet teljesen újraszabni a szociális ellátás és közigazgatás intézményrendszerét...

Nem kívánok abban a filozofikus problémában elmélyedni, hogy elvileg mennyiben reális egy ekkora intézményrendszer evolúciója, avagy mennyiben hasonlatos Deák Ferenc rosszul begombolt mellényéhez. Tény, hogy alapvetõ gondok vannak a struktúrákkal, de az is meggyõzõdésem, hogy legalábbis a törvénnyel nem lehet "nagyot ugrani" megváltoztatásuk irányában.
 

2.3.1. Az "alkotmányos" és "2/3-os" közigazgatás

A jelenlegi közjogi helyzetben a szociálpolitikai hatalom igen tekintélyes hányadát az önkormányzatok gyakorolják. A magam részérõl alapvetõ demokratikus értéknek és sikernek könyvelem el azt a politikai és közjogi fejleményt, hogy erõs, autonóm önkormányzatok jelentõs politikai súllyal rendelkeznek - nem csupán a szociális kérdésekben. A másik szemem sír, mert például a szociális ügyek kezelésében a közigazgatás szakszerûsége és hatékonysága siralmasan alacsony szinten áll, amit csak tetéz az, hogy a kormány (a Népjóléti Minisztérium) és az önkormányzatok közötti együttmûködés minimális technikai feltételei sincsenek meg akkor, amikor a Minisztériumnak elvileg 3200 önkormányzattal közvetlenül kellene együttmûködnie.
 

2.3.2. A hiányzó ellátási struktúra

Mindenki, aki szociálpolitikával foglalkozik, tudja, hogy a szociális problémákkal foglalkozó intézmények közötti együttmûködés minimális, hogy nem alakultak ki egy differenciált intézményközi munkamegosztás feltételei, a megfelelõ eseteket a megfelelõ helyekre eljuttató mechanizmusok. Jó, ha valaki foglalkozik a problémákkal, és csak másodlagos kérdés, hogy valóban az foglalkozik-e az adott problémával, esettel, klienssel, akinek kellene. Ha ehhez még hozzászámítjuk azt is, hogy a szociális ellátás hazai intézményei egy ideális struktúra két margóján épültek ki - ahol egyik oldalon vannak a nagy, totális gondoskodást biztosító börtönizált - hospitalizált bentlakásos intézmények, a másik oldalon az igen gyenge támogatást nyújtó eseti segélyek és a szociális étkeztetések -, és a két margó között alig van valami, akkor jogosnak tûnik az az igény, hogy végre az egésznek a struktúráját is meg kellene csinálni.

Sajnos a törvénykezés, mint mûfaj, erre is alkalmatlan. Nem a törvényelõkészítõ minisztériumi hivatalnokok és nem a parlamenti képviselõk dolga az, hogy megmondják, kitalálják, hogy mondjuk holnaptól mit kell csinálnia egy szociális munkásnak egy alkoholista klienssel, és hogy milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy a kliens megkaphassa a tisztes, neki való és járó ellátást. A törvény csak akkor biztosíthat jogi, pénzügyi kereteket, ha van olyan szakmai rutin és muníció, amihez hozzá lehet rendelni a törvény által biztosítandó feltételeket.
 

3. Dilemmák, elvbéli kényelmetlenségek

Az elõzõekben arra a kérdésre próbáltam válaszolni, hogy mire nem alkalmas a szociális törvény, azzal a szándékkal, hogy érzékeltessem: amire nem alkalmas, azt nem is kell elvárni tõle, nem is kell megpróbálni elérni általa, még akkor sem, ha amúgy jogos, értelmes célokról, elvárásokról van szó.

Még mielõtt arra a kérdésre megpróbálnék válaszolni, hogy "akkor meddig lehet elmenni?", arra a nem mellõzhetõ kérdésre is válaszolni kell, hogy "no de, melyik úton?". Meg kell vallanom, egy szociológus számára ezek a legkényelmetlenebb dilemmák. A tudomány mûvelése ugyanis mindig feltételezi annak alapelveihez, univerzális normáihoz való ragaszkodást, az elvszerû következetességet, ezzel szemben a törvényalkotásnak szükségszerûen kompromisszumokkal kell operálnia, még az elvek szintjén is.

Ebben a fejezetben tehát az elvi kompromisszumok és félutas megoldások kényszerûsége mellett fogok érvelni.
 

3.1. A törvény "mûfaja"
3.1.1. Alkotmányos típusú deklarációk vagy aprólékos részszabályozás

A törvény mint a szociálpolitika alaptörvénye lett beharangozva, maga a név is nagyszabású kerettörvényt sejtet, amit meg is lehet érteni a szociális válság újszerû és hatékony kezelését váró politikai közhangulatban. Ebbõl a szempontból egy alapvetõen alkotmányos jellegû deklarációkból építkezõ törvény szükségessége rajzolódna ki, amely az alapelvek és alapértékek meghatározására koncentrál. Ilyen mûfajúak általában a nyugat-európai szociális alaptörvények is. Az ilyenfajta deklarációkkal az a baj, hogy ezen a szinten mozogva csak olyan reményteli várakozásokat lehet megfogalmazni, amelyekkel egyrészt "tele a padlás", másrészt rendszerint nem sok konkrét, kézzel fogható, gyakorlati következmény származik belõlük. (Elrettentõ példának ott vannak az elõzõ rendszerben született ifjúsági vagy közmûvelõdési törvények, amelyek noha jó szándékú, kulturált elveket rögzítettek, lényegében soha semmi nem vált belõlük gyakorlattá.) Egy cizellált, a szociálpolitika minden részletét aprólékosan szabályozó törvénnyel két baj volna. Egyrészt, nem lehetne megcsinálni, nemcsak a terjedelme miatt, hanem azért sem, mert számos részprobléma szabályozásának még a "nyelvtana" is hiányzik a magyar törvényalkotásban, így például a magam részérõl még semmilyen közszolgálat szabályozásában nem láttam megoldva a szolgáltatások minõségi normáinak és garanciáinak a kérdését. Másrészt viszont, a részletek között könnyen elveszhetne az, hogy a törvény a szociálpolitika egészének irányáról és elveirõl is mondjon valamit, annyit, amennyit lehet.
 

3.1.2. Radikálisan elõíró vagy konzervatívan szabályozó

Az elõzõ fejezetben jeleztem, hogy lehetetlenség a törvény által radikálisan megváltoztatni a szociálpolitikai rendszert. Viszont ha a törvény csak a meglevõ intézményekrõl és gyakorlatokról szólhat, esetleg azok mûködésének szabályait rögzítheti, akkor ebben az esetben a törvény konzerválja azt a rendszert és azt a gyakorlatot, amelyrõl bebizonyosodott, hogy alkalmatlan a problémák megoldására.
 

3.2. A törvény "iránya"
3.2.1. Perspektivikus, a jóléti államiság megteremtése felé mutató alaptörvény vagy válságkezelés

Az elõzõ pontban jelzett dilemma nem csupán politikai ízlések és stílusok dilemmája. Bármennyire is kényelmetlen egymással szembeállítani, de szembeállítható az, hogy mit tekintsen a törvény fontosabb problémának, a szociális ellátások problémáit, vagy a szociális válság problémáit. Ha az elõzõt, akkor - figyelembe véve az elõzõekben jelzett súlyos korlátozó körülményeket is - a törvény alapvetõ célja az, hogy egy a jelenleginél humánusabb, szakszerûbb, hatékonyabb stb. rendszer megteremtése felé tegye meg a megtehetõ lépéseket. Ezeket az irányokat, értékeket címkéztem a címben a "jóléti állam" - tudom, nem egyértelmûen értett - címkéjével. Amikor ez az irány a rendszer reformját tekinti prioritásnak, ezzel egy konfliktust is felvállal a mindig is tehetetlenségi pályán mozgó, konzervatív természetû intézményekkel, bürokráciákkal és az azokat képviselõ szakemberekkel, hiszen változásukat, pályájukról való kimozdulást akarja kikényszeríteni. Bármennyire is érthetõk és elfogadhatók ezek a reformszándékok, nagy probléma velük az, hogy - durván fogalmazva - túléli-e a lakosság azt az idõt, amíg a jobb ellátások és intézmények kialakulnak?

Ha az azonnali válságkezelés az elsõdleges cél, akkor tudomásul kell venni, hogy a válságot csak a már meglévõ aktorok tudják kezelni a meglévõ tudásukkal, és ebben az esetben nincs mód az intézmények komolyabb átalakítására, úgy kell õket védeni és támogatni, ahogy vannak. Azaz, tudomásul kell venni, hogy nem túl szakszerûen, nem túl humánusan, nem túl hatékonyan stb. igyekeznek megoldani feladatukat.
 

3.3. A törvény "címzettje"
3.3.1. A társadalom egésze vagy a szegények

Értelmes politika nemcsak a társadalom egy szûk rétegével akar foglalkozni, hanem az egészével. Már csak alantas önérdekeibõl is így tesz: a választóinak kell ígérnie és nyújtania valamit. Ez az elv a nyugati fejlõdésben kb. abban a formában érvényesül, hogy a társadalom politikai és kormányzati "kezelésének" az eszköze a - tágan is értelmezhetõ - szociálpolitika, amely valamilyen értelemben biztonságot és (esély)egyenlõséget ígér a társadalom valamennyi tagja számára. Azért, hogy a biztonság értéke az egész társadalomra vonatkoztatható legyen, két értelemben szokás használni, egyrészt valamilyen általánosan érvényes minimumok garantálásának értelmében, másrészt, a már megszerzett nívó, státusz védelmének az értelmében.

Szociológiai megfontolások is hozzájárultak e politikai tétel közhellyé válásához: a történetileg korábban kialakult szegénygondozási formák ugyan sokat segítettek abban, hogy a szegények is meleg ételhez jussanak, hogy fedél legyen a fejük felett, ugyanakkor ezek az eszközök maga a szegénység szempontjából tökéletesen hatástalanok. Attól ugyanis, hogy egy szegény enni kap az ínségkonyhán és aludhat a menhelyen - még szegény marad...

A szegénypolitikákról kevés jót lehet mondani, ám a legrosszabb, ha van szegénység, de a politika errõl nem vesz tudomást. Itt és most van szegénység, és az igen-igen szegényes, jóval a minimális alatti szintek garanciája is alig finanszírozható. És innen nézve megkérdõjelezhetetlen annak a szándéknak a tisztessége, jogossága, hogy a szûkösen újraelosztható javakat a leginkább szûkösséget szenvedõkhöz kell megpróbálni eljuttatni...
 

3.4. A törvény "tárgya"

Ebben a részben azokról a dilemmákról szeretnék szólni, hogy kit szabályozzanak, kire vonatkozzanak a szociális törvény elõírásai.
 

3.4.1. Csak az állami intézmények vagy minden szociálpolitikai intézmény

Hogy az állam szociálpolitikai szerepvállalásának feladatait és szabályait rögzítenie kell a szociális törvénynek, az soha semmilyen formában nem kérdõjelezõdött meg, errõl biztos, hogy szólnia kell a törvénynek. No de, mennyiben, hogyan szólhat a nem állami szektorról?

Kellene, hogy szóljon, több okból is, az igazi baj csak az, hogy különbözõ megfontolásokból teljesen különbözõ irányokba kellene hatni a nem állami szektorra, és könnyen elképzelhetõ, hogy ezek a hatások kioltják egymást.

Egyik oldalról ugyanis, az teljesen világos, hogy mind a szociálpolitika politikai értelemben vett pluralizálása (azaz: különbözõ értékek, akaratok, célok, valamint a hozzájuk rendelt politikai eszközök szélesebb skálájának megjelenése), mind a szociálpolitika erõforrás-hiányainak (anyagi, emberi és erkölcsi forráshiányainak egyaránt) enyhítésében a legnagyobb mobilizálható tartalék a nem állami szektor térnyerésének lehetõségében van. Ebbõl a szempontból a törvénynek alapvetõen legitim feltételeket kellene biztosítania a nem állami kezdeményezések számára, ezen keresztül bátorítani, stimulálni kellene nagyobb szerepvállalásukat.

Ez szépen hangzik, ám a másik oldalról, azonnal két oldalról is kemény korlátozó feltételeket is meg kellene határozni. Az egyik ezek közül viszonylag könnyebb feladatnak tûnik, hogy ti. addig, amíg az állam szerepvállalásának nincsenek meg a rögzített határai és mélységei, addig senki nem tudhatja, hogy mire valók a nem állami szervezetek. Minden normális világban a nem állami szervezetek valamilyen racionális, átlátható viszonyban vannak az állammal, közigazgatási és ellátó intézményeivel, akár együttmûködnek, akár versenyben állnak velük, akár pressure group-ként, érdekképviseletként befolyásolni akarják azok mûködését stb. Ehhez képest, lássuk be, sajnos, most éppen nincs Magyarországon olyan kiismerhetõ, átlátható állami szociálpolitikai rendszer, amelyhez racionálisan lehetne viszonyulni. Már pedig addig, ameddig ilyen nem jön létre, lényegében minden elvárás esetleges és megalapozatlan a nem állami szektor szerepét illetõen. És hadd tegyem hozzá, megalapozottak azok a félelmek és gyanúk, hogy az állam itt vagy ott, vagy mindenhol úgymond: "ki akar vonulni a szociálpolitikából".

A másik probléma, ha lehet, még súlyosabb. Mindenhol a világon megfigyelhetõ az, hogy tekintettel arra, hogy a szociálpolitikainak kezelt nem állami aktivitások jelentõs direkt és indirekt (adó) támogatásokat és könnyített gazdálkodási feltételeket élveznek; valamint arra, hogy a szociálpolitikai szolgáltatások és szolgálatok kliensei mindig is gyenge érdekképviseleti pozíciókkal rendelkeznek a szolgáltatókkal szemben, az állam mindig és mindenhol igen-igen keményen szabályozza, korlátozza a nem állami szektor mûködését. Ebbe a szabályozási körbe beletartoznak pénzkezelési szabályok, a mûködési engedélyek megadásának szabályai, ezen belül is szakképesítési, kvalifikációs szabályok, a diszkrimináció lehetõségét kizáró szabályok stb. Ha ilyenek nincsenek, akkor senki nem akadályozhatja meg azt, hogy szélhámosok ügyeskedjenek és machináljanak pénzekkel a szociálpolitika ernyõje alatt, hogy dilettánsok, szadisták "ápoljanak" és "kezeljenek" öregeket vagy gyerekeket. Nos, ilyen típusú szabályok felállításához és érvényesítéséhez semmilyen feltétellel nem rendelkezünk. Nincs, aki felállítson ilyen szabályokat, nincs olyan szerv és intézmény, amely érvényesítené azokat, és alapvetõen hiányzik az a kultúra, amely érzelmektõl és hisztériáktól mentes, "korrekt, úriemberi" együttmûködést tenne lehetõvé az állami szabályozó és a nem állami végrehajtó között. Mindezzel egy pillanatig sem szeretném azt sugallni, hogy nincs szükség a konszolidált nem állami szerepvállalásra, normális feltételeinek megteremtésére, sõt, nagyon is azt gondolom, hogy ezeknek a feltételeknek a megteremtését tudatos stratégiák alapján azonnal meg kell kezdeni, de azért azt is gondolom, hogy ezek híján illúzió a nem állami szektor mindent megváltó hatalmában reménykedni.
 

3.4.2. Központi állam vagy önkormányzat

Az elõzõ fejezetben egy mondatban, evidenciaként leszögeztem, hogy az állam feladataival mindenképpen foglalkoznia kell a szociális törvénynek. Hogy hogyan kell foglalkoznia, ennek számos problémáját jeleztem már a korábbiakban. No de, kinek a feladatairól beszélünk akkor, amikor állami feladatról beszélünk, és milyen megosztásban?

A korábbiakban már szintén volt róla szó, a jelenlegi feladatmegosztásról a hatásköri törvény rendelkezik, alapvetõen az önkormányzatokra ruházva a szociálpolitikai végrehajtói hatalmat. Ezt a konstrukciót politikai megfontolások alapján (hogy ti. decentralizálja, ezáltal demokratizálja a hatalomgyakorlást) értékesnek, jónak minõsítettem, ugyanakkor szociálpolitikai hatását tekintve siralmasan rossznak tartom. Rossz azért, mert kiiktat a döntéshozatalból minden szakszerûséget. Laikus politikai testületek hoznak csak politikai mérlegelés alapján, politikai céljaik függvényében szociálpolitikai döntéseket. Ha kevés a pénz, nem fizetnek segélyeket, és 6a így marad, akkor egészen bizonyosan a választások elõtt szavazatvásárlási szándékkal ugrásszerûen meg fognak nõni a segélykeretek. A segély pedig nem erre való...

Itt azt a problémát lehet felvetni, hogy a mindenkori többségi akaratot reprezentáló önkormányzatiság nem jelent kellõen hatékony kisebbségvédelmi garanciákat, márpedig a szociálpolitika akkor és attól tud hatékonyan és demokratikusan mûködni, ha speciális helyzetben és kisebbségben levõk számára is tisztes ellátásokat tud nyújtani.

Mindebbõl az következik, hogy a központi állam jelentõsebb szerepvállalására van szükség a szociálpolitikában. Ezzel az állítással sokan egyetértenek, de valószínû, hogy az állítás népszerûségének sokat árt, ha megpróbáljuk számba venni, hogy milyen eszközei vannak a központi államnak.

Tud saját végrehajtási, kormányzati eszközeivel rendszereket üzemeltetni. Legalábbis elvileg, ugyanis ehhez megfelelõ intézményi kapacitásai semmilyen vonatkozásban nincsenek.

A másik, "lágyabb" megoldás az önkormányzatok szabályozása, az önkormányzati feladatok pontosabb körülírása. Ez, valószínû, sokat javíthatna a szociális ellátások színvonalán, ám szélsõséges esetben annyira csökkenthetné az önkormányzatok mozgásterét, döntési szabadságát, hogy azzal magát az önkormányzatiság értékeit is megkérdõjelezhetné.
 

3.5. A törvény "pénzkezelése"

Nem mondtam ki, de az elõzõek szerint nyilvánvaló: az önkormányzatoknak továbbra is fontos szerep kell, hogy jusson a szociálpolitikában. Ha ez így van, akkor további nyitott kérdés az, hogy hogyan lehet állami pénzeket rendelni az önkormányzati feladatokhoz?
 

3.5.1. Inaktív (szociális) normatíva vagy intézményi, címkézett normatíva

Nem fogok tudni újat mondani, legfeljebb az elõzõekben elmondottakat rendszerezem a pénzek szempontjából.

Az inaktív normatíva (vagy, ha egy kicsit jobban célzottan elõállítható: szociális normatíva) típusú pénzeknek az a nagy elõnyük, hogy a helyi igényekhez és adottságokhoz, valamint a helyi prioritásokhoz rugalmasan igazítható pénzfelhasználást tesznek lehetõvé a szociálpolitikában. Ez a rugalmasság jó esetben még innovatív intézményi fejlesztéseket, reformokat is eredményezhet. Két nagy baj van vele, és ha úgy tetszik, a bajai épp azok, mint az elõnye: a rugalmassága.

Egyrészt mindazok az intézmények, amelyeket az inaktív normatívából kellene fenntartani, folyamatos életveszélyben vannak.

A másik baj az, hogy az inaktív normatívából finanszírozott ellátások olyannyira rugalmasak szoktak lenni, hogy egyenesen kiszámíthatatlanok: nem lehet tudni, hogy van-e, hogy mennyi van, hogy ki kaphatja meg elvileg és ki gyakorlatilag is stb.

A címkézett normatívákat csak adott célra, általában csak adott intézmény üzemeltetésére lehet fordítani. Az ilyen forrásból finanszírozott ellátásokat, intézményeket jól-rosszul, de lábon lehet tartani, meg lehet õket menteni az összeomlástól. Ez hatalmas elõny. Meg hátrány is. Egy jó normatíva mindig konzervatív, akkor mûködik jól, ha konzerválja a fennálló viszonyokat. Ha az intézmények konzerválását az összeomlás perspektívájával vetjük össze, akkor ez a remélhetõ legnagyobb siker. Ha azokkal a jogos - társadalmi és szakmai elvárásokkal, hogy milyennek kellene lenniük ezeknek az intézményeknek: akkor a legnagyobb kudarc.

Ezeknek a szempontoknak a mérlegeléséhez figyelembe kell vennünk a normatívák objektív elvi lehetõségeit is. A normatíva nem lehet alkalmas eszköz reformok, struktúraátalakítások finanszírozásához.

Ha igazam van, akkor ebbõl az az eretnek tétel is következik, hogy nem jogosak azok a sirámok, amelyek az alacsony önkormányzati normatívákról szólnak, azok ugyanis relatíve még nagystílûek is a meglevõ ellátások fenntartásához. Az viszont sajnos igencsak igaz, hogy ilyen finanszírozási feltételekkel és konstrukciókkal az intézményi struktúrák átalakítása csak hiú ábrándozás, mind lokális, mind országos szinten.
 

3.5.2. Pénzbeni segély vagy természetbeni szolgáltatás

Ezt a két dolgot általában úgy kezelik, mintha volna átjárás a kettõ között, noha, azt hiszem, természetüknél fogva két nagyon különbözõ dologról van szó.

A pénzkezelésnek vannak olyan általános szabályai, amelyeket a szociális pénzek esetében is meg kell próbálni betartani. Pénzeket unalmas hivatalok és adminisztrátorok szoktak kezelni, alapvetõen a bizonylatolás elveit követve, papírokat és aktákat tologatva, az ügyfél személyes jelenlétét és egzecíroztatását lehetõleg teljesen kiiktatva.

Ettõl a menetrendtõl mindenben eltér a szolgáltatások menetrendje, ahol valóban személyre szólóan kell felderíteni a problémák mibenlétét, a problémákat és a reálisan bevethetõ eszközöket gondosan mérlegelve egyénileg és egyedileg kell megteremteni a beavatkozás lépéseit, fázisait; szóval a szolgáltatások munkamenete nem "taylorizálható", nem szervezhetõ "szalagra", épp ezért mindig magasan kvalifikált szakemberek jelenlétét és munkáját is feltételezik.
 

4. Egy kis kitérõ, avagy a késleltetett bevezetés: minek akkor ez az egész törvény?

Ha az elõzõekben meggyõzõen érveltem, akkor az elmondottak reményvesztett konklúziók levonására adnak okot:

a) A szociális törvény által nem lehet azokat a célokat elérni, amelyeket az emberek várnának tõle,

b) a reálisan kitûzhetõ célok és elérésük kapcsán elvileg feloldhatatlan dilemmákon kellene felülkerekedni.

Akkor meg, tényleg, mire ez a felhajtás?

Hogy miért kell szociális törvényt kidolgozni, erre vannak cinikus meg kevésbé cinikus, sõt egészen komoly érveim. A cinikus válasz az, hogy csak. Mert be lett harangozva, mert a Minisztériumnak produkálnia kell valamit, amit Szociális Törvénynek lehet nevezni, egy hasonló nevû valamit a kormánynak is a parlament elé kell terjesztenie, és a parlamentnek is produkálnia kell valamit a nagyérdemû publikumnak. És hogy igazán cinikus legyek: tök mindegy, hogy mit. A kevésbé cinikus válaszom úgy szólna, hogy a szociálpolitikai joganyagban akkora a káosz, hogy ha rendet nem is lehet csinálni, legalább egy "törvényi kályhát" le kellene rakni, amitõl el lehet kezdeni, mondjuk a rendeletalkotási tánclépéseket.

Az alig cinikus válaszom az, hogy mivel a szociálpolitikában sincsenek nagy ugrások, a kicsi toporgásokat annál inkább korán kell elkezdeni.

Van egy igazán õszinte, komoly válaszom is, amit megpróbálok kétféleképpen megfogalmazni.

Egy olyan szétesõben, válságban levõ, dezintegrálódó társadalomban, amelyet korábban más eszközökkel sikeredett egyben tartani (teljes foglalkoztatás, ártámogatásra és naturális redisztribúcióra épülõ életszínvonal-politika stb.), igen nagy a szociálpolitika tétje: meg kell óvni a társadalmat a szétszakadástól, a szétesésétõl. Az a törvény, amely elõtt mindenki egyenlõ, az a törvényalkotás, amely mindenkit racionális, átlátható viszonyba helyez magával a társadalommal, a társadalmi integrálódást segíti.

Másik oldalról, a háború utáni nyugati társadalomfejlõdésben a szociális jogokat mint az állam által garantált emberi szabadságjogok kiterjesztéseit fogadták el és intézményesítették. (Gondoljunk pl. nemzetközi szerzõdésekre, egyezségokmányokra, chartákra...) Az Európához való felzárkózásnak része az a törvény, amely mint az állam és polgárai közötti szerzõdés a szociális biztonságot, a szociális jogokat deklarálja.

Amikor szerzõdésrõl, racionalitásról beszélek, akkor ez azt is jelenti, hogy a jó szociális jognak nem föltétlen a nagylelkû, gazdag ígéreteket tartom, hanem azokat a korrekt, egyértelmû "megállapodásokat", amelyekbõl mindenki tudhatja, hogy adott esetben "mi van", és "mi fog következni". Szociálpolitikára hangszerelve: hogy mind a polgár, mind a hivatal tudhassa azt, hogy mi a "szociális eset", és, hogy az adott esetben kinek hogyan kell eljárnia.

Ha a szociális törvény nem is tud jobb szociálpolitikát csinálni, mint ami van, de azt, ami van, egy törvénytõl elvárhatóan átlátható és koherens formában, becsületesen rögzíteni tudja, akkor már megérte szociális törvényt csinálni.
 

5. Kevésbé társadalompolitikai, inkább "szegénytörvény"

A finanszírozási körülményekre, valamint az elemi erõvel megjelent, társadalmi méretû szánalomra és méltányossági, szolidarisztikus igazságérzetre tekintettel a törvény leginkább az abszolút nincstelenek számára próbál meg - ha a tisztesnek tekinthetõ minimumok alatti szinten is - az állam által garantált minimumokat, ellátási kötelezettségeket meghatározni.

Két esetben és formában tér el a koncepció ettõl a prioritástól. Egyrészt az anyasági ellátások esetében, másrészt a szociális közigazgatás módosítására vonatkozó javaslatok nem egy szegénypolitikai menedzselésre való szervezetet céloznak meg, hanem egy "egészséges" társadalom társadalompolitikáját is megvalósítani képes állami, államigazgatási berendezkedést.

Mindezzel együtt, nem kívánnám vitatni a progresszív társadalompolitikai hatását annak a szegénypolitikai közegben fogant körülménynek, hogy az abszolút szegénység elleni biztonság garanciáit a koncepció az elvárható mértékben megfogalmazza, és az abszolút nincstelenség ellen majdnem az egész társadalom számára biztonságot tud teremteni.
 

5.1. Inkább válságkezelõ, mint perspektivikus kerettörvény

Némiképp az elõzõ prioritás ez, másképpen megfogalmazva. A törvény a legégetõbb politikai és szociális gondokra kíván reagálni. Ez indokolja azt is, hogy a pénzbeni ellátásokon nagyobb hangsúly van, mint a szolgáltatásokon, ott ugyanis azonnal is lehet hathatósat és látványosat cselekedni.

Ezzel együtt, a távlati perspektívák szempontjából fontos az, hogy a törvény legitim feltételeket teremt egy hatékony, differenciált struktúra kialakításához a szolgáltatások területén.

A jövõben elérendõ jó szociálpolitika felé teendõ lépések közül a magam részérõ1 a szociális közigazgatás területén javasolt változásokat tekintem a legfajsúlyosabbnak. Szükségesnek és sürgõsnek tekintem a szociális felügyelõségek kiépítését.

Egy demokratikus államhatalmi struktúrában elengedhetetlen a hatalmi ágak szétválasztása, így a szociálpolitikában sem megkerülhetõ a végrehajtói és a felügyeleti-ellenõrzési funkciók szétválasztása. Más megközelítésben ez azt is jelenti, hogy intézményes formában szét kell választani a költségek minimalizálásában érdekelt tulajdonos-finanszírozót (az önkormányzatot) és a jogokban deklarált minimumok garanciáin õrködõ felügyeletet. A szociális felügyeletek esetében az ellenõrizendõ normatív kritériumok alapvetõen minõségi, szakmai természetûek lennének, ami azt is jelentené, hogy a felügyeletek legfontosabb feladata az lenne, hogy szektorsemlegesen mûködési engedélyeket adnának ki és újítanának meg a szociálpolitikában tevékenykedõ állami és nem állami szervezetek számára, hogy ellenõriznék a mûködés engedélyezéséhez szükséges kritériumok folyamatos betartását.

Ebben a javaslatban persze az az optimista hit, ha úgy tetszik, naivitás és benne van, hogy a kormány ezúttal kellõen bölcsen önmérséklõ tud maradni abban, hogy ne akarjon belefolyni a végrehajtásba, hogy ne akarjon irányítani. A szociális felügyeletnek nem azt kellene megmondania, hogy mit hogyan kell csinálni, hanem csak azt, hogy mit hogyan nem szabad csinálni, és ellenõriznie kellene, hogy amit nem szabad csinálni, azt ne is csinálják.
 

5.2. Az újonnan meghatározott állami feladatok döntõ többségükben központi, kormányzati feladatok

A koncepció nem kíván hatáskört elvonni az önkormányzatoktól, és tapasztalva azt, hogy az önkormányzatok már a jelenlegi feladataik ellátására is alig-alig képesek, nem ír elõ új feladatokat az önkormányzatok számára.

Mindez természetesen nem jelentheti azt, hogy a törvény bizonyos esetekben ne tartalmazna korlátozó jellegû szabályozást az önkormányzatok által ellátandó feladatokban is. Azt gondolom, hogy szociális feladatok vonatkozásában ez nemhogy megengedhetõ, de szükséges is.
 

5.3. Inkább célzott intézményi normatívák kevésbé szabad rendelkezésû "szükséglet-normatívák"

A koncepció fontos sajátosságának tartom, hogy egyetlen intézménytípusra sem szünteti meg a célzott normatívát, sõt, elvileg megteremti új intézmények célzott normatívával történõ támogatásának lehetõségét is. Nem azért fontos ez, mintha bárki túlzottan elégedett lenne az intézményrendszer színvonalával, területi és szakmai eloszlásával, sokkal inkább úgy értelmezem, mint a szándék jelét, hogy a lehetõségek szerint meg kell menteni az intézményeket a csõdöktõl, az összeomlástól.
 

6. Min csúszhat el a szociális törvény?
6.1. A politikai hisztérián

Azt hiszem, elég kimerítõen érveltem amellett, hogy mindazokat a célokat, amelyeket a politika, az érdekképviseletek, a nyilvánosság, maga a társadalom megoldhatónak vél a szociális törvény által, nemhogy egy törvény, de maga a törvényalkotás sem képes megoldani. Durván, de lényegretörõen: nem lehet törvénnyel, törvényekkel társadalmi jólétet csinálni. Az a kormányzati politika viszont, amely számos szociális problémára való reagálást a majd meghozandó Szociális Törvényre való hivatkozással odázott el, túl nagy reményeket támasztott a törvénnyel szemben.

Sajnos, ebben a helyzetben nem lehet elõre kiszámítani az érdekképviseletek, a parlamenti és a parlamenten kívüli politikai ellenzék reakcióit. Nem akarnám a kormányzatot minden körülmény között menteni, mint jeleztem, számos kritikát jogosnak tartok a szociális törvény megalkotása és beharangozása körül. Amitõl mégis félek, az az ordító, az ország lakosságát ismét alapjaiban félrevezetõ szociálpopulizmus és szociális demagógia, amelyik a jólét megteremtésének realitását próbálná meg elhitetni, és amely politika - megvalósulása esetén - csak a teljes krachot eredményezné. Szóval, nagy erõpróba lesz ez a parlamenti pártoknak, elsõsorban a kormánykoalíció pártjainak, hogy mennyire lesznek képesek önmérséklõen nem beszállni a megalapozatlan ígéretekkel való licitálásba.
 

6.2. Pénz, pénz, pénz...

Az teljesen világos, hogy szociális programokat nem lehet pénz nélkül végrehajtani, és amellett is hosszasan érveltem, hogy a törvény nem tud, vagy csak fedezetlen, inflációs pénzt tud csinálni. A törvény jó esetben is csak üres rovatokat tud meghatározni a költségvetésben, ahova - szintén jó esetben - át lehet csoportosítani valamelyik "nem-jóléti" ágazatból.

Azt a véleményemet is kifejtettem már, hogy a szociális törvény legnagyobb, a demokratikus társadalomfejlõdés szempontjából legjelentõsebb tétjének azt tartom, hogy rögzítse azt a politikai gesztust, hogy milyen formában kíván szerzõdést kötni a szociális jogok területén az állam a polgáraival. Vagyis, az üres költségvetési rubrikákat fontosabbnak tartom annál, hogy mikor, mennyi pénz kerül a rovatokba. Annál inkább gondolom így, mivel tudom, hogy sok valódi pénz úgysem kerülhet most, azonnal a bármilyen szociális - költségvetési rovatokba. Mindenképpen el kell kerülni, hogy a törvényt olyan mûveletek szerint formálják, amelyek azt a látszatot keltik, hogy pénzt is lehetne most mindjárt elõteremteni. Ebben az esetben ugyanis az elvek devalválódnának és teljesíthetetlen elvárások keletkeznének a törvény nyomán. Mindezek ellenére még lehetünk optimisták.