Tanulmányomban az 1993-ban elfogadott magyar közoktatási törvény létrejöttét kívánom elemezni abból a szempontból, hogy az érintetteknek, illetve a különbözõ érdekcsoportoknak, szakmai és politikai szervezeteknek milyen lehetõségük volt a törvénykezési folyamat befolyásolására. Elemzésemhez a témával kapcsolatos újságcikkeken, tanulmányokon, könyveken túl felhasználtam a törvény különbözõ szövegváltozatait és az ezek kapcsán megfogalmazott, számomra hozzáférhetõvé vált javaslatokat, továbbá 10 mélyinterjút, amelyek a törvényalkotási folyamatban részt vevõ szakértõkkel, tisztviselõkkel, szakmai és laikus érdekszervezetek képviselõivel készültek.^*
 

Az oktatáspolitika formálásában való részvétel intézményes, illetve közjogi keretei

A politikai rendszerváltás keretében elfogadott igen liberális egyesülési törvénynek köszönhetõen a magyar oktatási rendszerre ma már kevésbé jellemzõ az alig néhány évvel ezelõtti anómikus állapot, ami többek között az azonos típusú intézmények, illetõleg a hasonló pozíciójú avagy egymáshoz közelálló szakmai, politikai-ideológiai törekvéseket képviselõ egyének, csoportok közötti szervezett kapcsolatok, illetve a közös fellépés hiányában mutatkozott meg. Néhány szakterületen már a rendszerváltás elõtt is léteztek szakmai érdekképviseleti funkciókat ellátó szervezetek, (mindenekelõtt a különféle tudományos társaságoknak volt ilyen szerepük), napjainkra viszont valósággal megsokszorozódtak az efféle, többnyire egyesület formájában mûködõ szervezõdések. Bizonyos szervezetek meghatározott intézménytípusokat képviselnek (pl. Magyar Szakképzési Társaság, Magyar Zeneiskolák Szövetsége, Alapítványi és Magániskolák Egyesülete); vannak különféle foglalkozási csoportokat összefogó szervezetek (pl. Történelemtanárok Egylete, Magyar óvodapedagógiai Egyesület, Magyarországi Iskolaigazgatók Egyesülete); akárcsak sajátos pedagógiai, oktatáspolitikai célokért küzdõ csoportok (pl. Új Magyar Iskoláért Pedagógiai Egyesület, Magyar Tehetséggondozó Társaság, az Iskolai Esélyegyenlõségért Egyesület); különféle szakszervezeti és korporatív jellegû szervezõdések is mûködnek, melyek esetenként markáns oktatáspolitikai koncepciókkal is rendelkeznek (pl. Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete, a Keresztény Pedagógus Fórum, Független Pedagógus Fórum, Magyar Pedagógus Kamara); és végül az ún. iskolahasználók nevében fellépõ szervezetek is létrejöttek (pl. Országos Diák Unió, Szülõi Kamara). A megszervezõdést semmiféle jogi akadály nem nehezítette, a mûködést inkább pénzügyi, infrastrukturális problémák, valamint a tényleges, illetve a potenciális tagság "passzivitása" nehezítik. Egyes egyesületek megerõsödéséhez egyébként a központi szinten megfogalmazott oktatáspolitikai szándékok, így többek között a közoktatási törvény különbözõ változatai is hozzájárultak, mivel a speciális nevelési intézményekben (óvodákban, gyógypedagógiai intézményekben, a mûvészetoktatás intézményeiben) dolgozókat aggodalommal töltötte el az, hogy a tervezetek nem szóltak intézményeikrõl.

Komoly problémákat jelent, hogy bizonyos területeken csak késón vagy egyáltalán nem jöttek létre érdekszervezetek, civil szervezõdések, aminek következtében egyfajta önszervezõdési aszimmetriáról lehet beszélni. Így például addig amíg a pedagógusok elsõ alternatív szakszervezete már a rendszerváltás elsõ évében megalakult, a Szülõi Kamarát, az egyik legjelentõsebb szülõi szervezetet (melynek erejét illetõen egyébként sokan fogalmaznak meg kételyeket) csak 1992 novemberében jegyezték be egyesületként.

Néhány év alatt a szakmai szervezetek közötti együttmûködés intézményes keretei is kiépültek. Így például 1991 végén megalakult a Magyar Pedagógus Szakmai Szervezetek Kamarai Szövetsége, a fõvárosban pedig az önkormányzat szorgalmazására egyeztetõ testület létesült, a Budapesti Pedagógus Szervezetek Szakbizottsága.

A politikai rendszer pluralizálódása azt is lehetõvé tette, hogy a politikai pártok égisze alatt jöjjenek létre oktatáspolitikai testületek. Aránylag kevés hivatalos információval rendelkezünk ezekrõl az egyre inkább intézményesülõ, a kormánypártok, illetve az ellenzéki pártok oktatáspolitikájának kialakításában mind nagyobb szerepet betöltõ testületekrõl, melyek pártoktól függõen pedagógus kollégium, oktatásügyi szakértõi csoport, illetve oktatásügyi kabinet elnevezéssel mûködnek. Mindenesetre kutatói körökben többen úgy vélik, hogy e téren is kialakult egyfajta aszimmetria: egyes ellenzéki pártoknak a rendszerváltás utáni elsõ idõszakban számos komoly oktatáskutatói múlttal rendelkezõ személyt sikerült megnyerniük szakértõi tevékenységre, ezzel szemben a kormányzati erõk oktatáspolitikát formáló csoportjaiban elsõsorban oktatásügyi dolgozókból verbuválódott pártaktivisták, parlamenti képviselõk tevékenykedtek.

A fentiek alapján elmondható, hogy az oktatásügyi szakmai szervezõdések, civil szervezetek és az oktatáspolitikai koncepciók kialakításában érdekelt párttestületek létrejötte nyomán megvolt az elvi lehetõsége annak, hogy a közoktatási törvény a különféle "érdekcsoportok" között folytatott egyeztetések, egyezkedések révén szülessen meg. Ugyanakkor a Magyarországon 1988 után kialakult politikai rendszer egyes alapjellemzõi nem kedveztek annak, hogy tárgyalásos, érdekegyeztetéses keretek között alakuljon ki az új törvény.

A többpártrendszeren alapuló modern demokráciák politikai rendszerének összehasonlítására vállalkozó Arend Lijphart koncepcióját¹ figyelembe véve megállapítható, hogy a Magyarországon kialakult politikai rendszer egyfajta köztes pozíciót foglal el a "többségi" és a "megegyezéses" demokráciák modellje között. Míg az elõbbiek esetében a hatalom a parlamentben többséget szerzett párt, illetve pártkoalíció kezében koncentrálódik, az utóbbiak esetében különféle intézményes megoldások korlátozzák a többségi elv érvényesülését. Ha vannak is a mai magyar politikai rendszerben a többségi elv érvényesülését korlátozó intézményes megoldások (pl. van írott alkotmány, beépült a politikai rendszerbe az alkotmánybíráskodás és a népszavazás intézménye, az alapvetõ emberi jogok, illetve a politikai rendszer fontosabb jellemzõit érintõ kérdések szabályozása kétharmados parlamenti többséget igényel, jelentõs önállósággal rendelkeznek a területi önkormányzatok), ugyanakkor az is igaz, hogy a rendszerváltás idején számos olyan politikai mechanizmus átvételétõl tartózkodtak a politikai rendszer kialakításában meghatározó szerepet játszó csoportok, amelyek elõsegíthetnék a megegyezéses modell érvényesülését. Így például alkotmányjogi megfontolásokra, illetve a kormányozhatóság fenntartásához fûzõdõ érdekekre hivatkozva határozottan elutasították a különféle kisebbségek, érdekcsoportok, területi érdekek megjelenítésére alkalmas második kamara létrehozására vonatkozó koncepciókat. Itt említendõ az is, hogy a Nemzeti Kerekasztal keretében született megállapodásoktól eltérve, 1990-ben jelentõsen csökkentették a kétharmados többséget igénylõ törvények számát², továbbá az, hogy eltöröltek egyes olyan, az elõzõ politikai rendszerbõl örökölt, a parlamenti képviselõk, illetve pártok "autonómiáját" korlátozó intézményes megoldásokat, mint a parlamenti képviselõk visszahívhatóságára vonatkozó, illetve a "társadalmi vitákról" rendelkezõ jogszabályok (ez utóbbi elnevezéssel azt az intézményt illették, amely a jogszabálytervezetek érintettek általi megvitatását, véleményezését írta elõ).³

A jelenlegi alkotmányjogi szabályozás, amely egyfelõl erõteljesen leszûkíti a parlamenti pártok közötti kötelezõ jellegû érdekegyeztetés terrénumát, másfelõl pedig a végrehajtó hatalmat gyakorló politikai erõk szabad mérlegelésének tárgyává teszi azt, hogy politikai koncepcióit, törvénytervezeteit egyeztetik-e vagy sem az érintettekkel, ezek érdekszervezeteivel, illetve az ellenzéki pártokkal, nagymértékben közrejátszott abban, hogy ne a tárgyalásos, megegyezéses modell jegyében szülessen meg az oktatás fejlõdését alapvetõen meghatározó törvény. (Mint a késõbbiekbõl látni fogjuk, ezen az alaphelyzeten az sem változtatott, hogy a közszolgálati intézmények mûködésére nézve mérvadó, 1992-ben elfogadott közalkalmazotti törvény elõírja az adott területre vonatkozó törvények elõzetes egyeztetését).

A közjogi helyzet fényében nem meglepõ, hogy az érdekegyeztetés intézményrendszerének kiépülése vontatottan haladt elõre Magyarországon, illetve, hogy az érdekegyeztetés intézményei csak kivételes pillanatokban (pl. az 1990 õszén bekövetkezett, kisebbfajta politikai válságba torkolló taxisblokád idején) kaptak nagyobb jelentõséget.

Ha e helyütt nincs is mód az 1990 és 1994 között követett kormányzati politika részletes jellemzésére, fontosnak tartjuk annak jelzésszerû megemlítését, hogy a fentebb vázolt közjogi kereteken túl az 1990-es választásokból gyõztesen kikerült politikai erõk által követett stratégiák, e csoportok meghatározó szerepet játszó tagjainak mentális beállítódásai is szerepet játszottak a tárgyalásos politikaformálási stílus háttérbe szorulásában, illetve abban, hogy számos esetben csak valamilyen kényszerhelyzet vitte rá a kormányzatot a tárgyalásos módszerek alkalmazására.⁴

Ha nem is kapott központi szerepet a tárgyalt korszakban az érdekegyeztetés, fontos megemlíteni, hogy 1988 és 1994 között fokozatosan létrejöttek Magyarországon a munkavállalók, a munkáltatók és a kormányzat közötti országos szintû érdekegyeztetés szervezeti keretei. Az Országos Érdekegyeztetõ Tanács még a politikai rendszerváltás idején mûködött Németh-kormány idején jött tétre, majd az új kormány hatalomra jutása után néhány hónappal sor került e szervezet újjáalakítására. Az Érdekegyeztetõ Tanács (ÉT) néven újjászervezõdött testülethez kapcsolódóan olyan "szakosodott" egyeztetõ fórumok is létrejöttek, melyek több lehetõséget adtak az oktatásügyi kérdések megtárgyalására. Így megalakult a Költségvetési Intézmények Érdekegyeztetõ Tanácsa (KIÉT), melyben már jelentõsebb szerephez juthattak a tanárszakszervezetek. Ugyanakkor a KIÉT nem adhatott lehetõséget az oktatásügy fejlõdési irányait meghatározó koncepciók, jogszabálytervezetek alapos megvitatására, hisz számos egyéb terület (pl. az egészségügy, a közmûvelõdés és a közgyûjtemények) is e testület kompetenciájába tartozik. E problémán segített az, hogy az ÉT-hez kapcsolódóan 1991 tavaszán létrejött az Oktatási Érdekegyeztetõ Fórum (OÉF) is, mely egymástól függetlenül ülésezõ felsõoktatási és közoktatási albizottságokra tagolódva végezte munkáját. Ugyanakkor ez utóbbi testület, melyben a kormányzat, az iskolafenntartó önkormányzatok és a pedagógus szakszervezetek képviselõi kaptak helyet, csak töredékesen reprezentálhatta az oktatásügy megannyi érdekcsoportját. Amikor az Oktatási Érdekegyeztetõ Fórum keretében folyhattak a viták az oktatási törvény egyik változatáról, ezt a problémát úgy hidalták át, hogy az ülésén "a szakszervezeti és az önkormányzati oldal meghívásának eleget téve részt vehettek a szülõi szervezetek és a szakmai szervezetek képviselõi", illetve "a kormányzati oldal javaslatára tanácskozási joggal az egyházak képviselõi is részt vettek az egyeztetõ ülésen" (Molnár-Pokorni 1992). Ugyanakkor az oktatási törvénykezés teljes idõtartamához képest e keretek között csak igen rövid ideig folyhattak tárgyalások az oktatási törvényrõl.

Országos szintû, szabályozott ügyrenddel rendelkezõ, folyamatosan mûködõ többoldalú oktatási érdekegyeztetõ testület viszonylag rövid ideje mûködik Magyarországon. 1994 tavaszán kezdett csak érdemben ülésezni az 1993 decemberében újjászervezett Országos Közoktatáspolitikai Tanács (OKPT). Formálisan ugyan "már" 1993. március 16-án megalakult, és 1993 májusában a közoktatási törvény tervezetét is napirendjére is tûzhette, de e dokumentum kapcsán érdemi érdekegyeztetésre e testület keretén belül nem került sor. A folyamatos érdekegyeztetésnek az sem kedvezett, hogy az 1993 nyarán elfogadott közoktatási törvény értelmében fel kellett oszlatni ezt a testületet, hogy aztán törvény által megnevezett hét tárgyalófél (kormányzat, iskolafenntartó önkormányzatok, szakszervezetek, szakmai szervezetek, szülõi szervezõdések, diákszervezõdések, iskolafenntartó egyház) delegáltjaiból alakuljon újjá a Közoktatáspolitikai Tanács.
 

A törvényalkotási gépezet beindulása

Ha a konszenzusképzés szempontjából vizsgáljuk a törvénykezési folyamatot, rögtön e folyamat kezdetével kapcsolatban felvethetõ az a kérdés, hogy az oktatáspolitikai nézetek megfogalmazására képes erõknek milyen lehetõségük volt azt a kérdést megvitatni, hogy egyáltalán szükség van-e új oktatási törvényre, illetve, hogy mikor kell megalkotni egy ilyen törvényt.

E kérdések kapcsán érdemes megemlíteni, hogy a Németh-kormány - egyik utolsó "fegyvertényeként" - 1990 tavaszán módosíttatta a szabad választások elõtt mûködött parlamenttel az oktatási törvényt, felszámolva ezzel az oktatás terén 40 évig érvényesült állami monopóliumot. A magániskolák, felekezeti iskolák alapítását lehetõvé tevõ jogszabály életbelépésével létrejött helyzetben nem feltétlenül lett volna szükség egy teljesen új törvény gyors kidolgozására. (1990 augusztusában, a törvényelõkészítõ bizottság megalakulásakor még azt feltételezték, hogy az Országgyûlés legkésõbb 1991 õszén megtárgyalhatja majd az új törvényt, melynek 1992. szeptember 1-jén kellett volna hatályba lépnie.)

A viták során ugyan megfogalmazódtak olyan álláspontok, miszerint nem szükséges rövid idõ alatt új törvényt készíteni⁵, érdemi vita nem alakulhatott ki ebben a kérdésben. Az új kormány oktatási minisztere által felkért bizottság munkája kész helyzet elé állította az oktatási kérdésekben érdekelt feleket, hisz a törvénykezési folyamat csak akkor vált valóban nyilvánossá, amikor a törvénykészítõk hathónapos elõkészítõ munkálatok után, 1991 februárjában egy kidolgozott jogszabálytervezetet bocsátottak vitára. Ettõl kezdve már nemigen lehetett esélye annak, hogy az ellenvélemények hatására elhalasszák a törvényalkotást. Jürgen Habermas fogalmával élve azt mondhatnánk, hogy a vitafeltételek egyoldalúan behatároló "strukturális erõszak" érvényesüléseként is felfoghatók a fentiek.⁶

A törvényalkotás napirendre tûzésével kapcsolatos vita elmaradása egyébként nem csupán az uralommentes kommunikáció, a társadalmi demokratizmus nézõpontjából figyelemre méltó, hanem azért is, mert bár az eredeti határidõkhöz képest tetemes, körülbelül két éves késéssel fogadta el a Magyar Országgyûlés a közoktatási törvényt, és még ezzel a nagy késéssel elfogadott törvénnyel kapcsolatban is visszatérõen és több oldalról is megfogalmazódott az a bírálat, hogy bár ebben az új jogszabályban már megjelenik számos új, eddig nem alkalmazott szabályozási mód (pl. a vizsgarendszer útján, illetve kerettanterv révén történõ szabályozás), az új típusú szabályozás számos fontos elemét a törvény 1993 nyarán történt elfogadásáig nem dolgozták ki kellõképpen, és ily módon fogyatékos - mondhatni elsietett módon hozott - törvény született.

Noha mûködése elsõ hat hónapjában lényegében zárt testületként mûködött az új törvénykoncepció kidolgozásával megbízott, Gazsó Ferenc vezette csoport, létrejöttét paradox módon egyfajta nyitásként, mégpedig a szakmaiság és a tudományosság szempontjait képviselõk irányába tett nyitásként lehetett értékelni. E bizottság életre hívása elõtt, az új koalíciós kormány megalakulása utáni elsõ hónapokban ugyanis számos olyan döntés született a mûvelõdési tárca élére kinevezett, oktatásirányítói tapasztalatokkal nem rendelkezõ új miniszter, Andrásfalvy Bertalan égisze alatt, amelyek egyfajta "kézivezérléses", az elõzõ rendszer idején létrejött részleges szakmai, illetve tudományos autonómiákat veszélyeztetõ irányításmód eluralkodásáról tanúskodtak: mindenféle elõzetes konzultáció nélkül tettek kísérletet a hittanoktatásnak az iskolai nevelésbe való beépítésére, szorgalmazni kezdték a tantestületek jóváhagyásával nem sokkal korábban pozícióba került iskolaigazgatók újraválasztatását, elrendelték az oktatáspolitikai kutatások egyik legfõbb hazai kutatóhelyének a felszámolását. A sajtókritikák, illetve a tiltakozások hatására bizonyos intézkedéseket visszavontak, és ezzel egy idõben az az irányítási tapasztalatokkal és komoly oktatáskutatói múlttal rendelkezõ rendelkezõ Gazsó Ferenc kapott megbízást egy új közoktatási törvénytervezet kidolgozására, aki a politikai rendszerváltást megelõzõen oktatási miniszterhelyettesként mûködött, és akinek jelentós szerepe volt az "iskolai autonómia" elvének teret engedõ 1985-ös törvény létrejöttében. Nagyjából ugyanebben az idõben a pártsemleges szakmai szervezetként megalakult Független Pedagógus Fórum két vezetõje is fontos posztokra került a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztériumban. Mint egyik interjúalanyunk fogalmazott e szervezettel kapcsolatban: "a Független Pedagógus Fórum létrehozóinak volt olyan törekvése, hogy abban az idõszakban, amikor egyfajta átpolitizálása történik meg az oktatásnak, amikor megjelennek az új politikai pártok, amelyeknek olyan szakértõik meg oktatáspolitikai szószólóik vannak, akik nem értenek oktatási ügyekhez, létfontosságú, hogy legyen a szakmának egy olyan szervezete, amelyik tud oktatáspolitikai kérdésekben valamilyen nem oktatáspolitikai természetû véleményt mondani".

A Gazsó Ferenc által vezetett törvényelõkészítési munkálatokban javarészt olyan személyek vettek részt, akik a független szakmaiság értéke mellett kötelezték el magukat, illetve akik jelentõsebb kutatói múlttal rendelkeztek. A csoport munkájában meghatározónak bizonyult személyek értékorientációit illetõen fontos megemlíteni, hogy a törvényelõkészítõk munkáját értékelõ minõsítésekben - bármilyen oldalról fogalmazódtak is meg azok - egyaránt liberális irányultságúnak tartották a tervezetet. A koncepció kidolgozói - részint a korábbi magyar oktatáspolitikai gyakorlat tanulságai, illetve a nyugati országok oktatáspolitikai fejlemények alapján, részint az oktatási expanziót hosszabb távon is lehetetlenné tevõ költségvetési hiányt figyelembe véve - a közoktatásban való állami szerepvállalás újragondolására, egyfajta deregulációra törekedtek. A kimeneti szabályozás 1988 elõtt érvényesült angol modelljét és az 1985-tõl egyre erõteljesebbé vált magyarországi decentralizálási folyamatok

logikáját követve olyan tervezetet dolgoztak ki, amelyben központi szerepet kapott a pedagógusok, illetve az iskolák szakmai önállóságának elve, továbbá a szabad iskolaalapítás és a szektorsemleges oktatásfinanszírozás gondolata. A tervezet szerzõi olyan oktatási rendszer mellett kötelezték el magukat, amely mentes lett volna a hagyományos bürokratikus ellenõrzési mechanizmusoktól (felügyeleti rendszertõl, tantárgyakat, óraszámokat, kötelezõ ismereteket meghatározó tantervtõl stb.), és amelynek integrált mûködését több egymást kiegészítõ mechanizmusnak kellett volna biztosítania: a megtanítandó ismeretek és készségek minimumát rögzítõ követelményrendszernek, a bevezetendõ vizsgarendszernek, az intézmények közötti piaci versenynek, a piaci mechanizmusok révén igénybe vehetõ szakmai szolgáltatásoknak, továbbá az oktatási kérdésekben érdekelt erõk közötti intézményesült érdekegyeztetésnek. A koncepció további sarkpontjaként említhetõ, hogy nem akartak akadályokat gördíteni az 1988-ban központi ösztönzésre megindult spontán iskolaátalakulások elé, ami az alsófokú intézmények "felfelé" és a középfokú intézmények "lefelé" terjeszkedésében nyilvánult meg: a tervezet mintegy "zárójelbe tette" az iskolaszerkezet kérdését.

A liberális ihletésû törvénykoncepcióból végül még kodifikált jogszabály sem készülhetett, miután a kormánypártok képviselõi, majd az MKM egyes vezetõi a törvénytervezet nyilvános vitára bocsátásával nagyjából egy idõben - egyelõre még nem nyilvános formában - elhatárolták magukat a tervezettõl. Kálmán Attila, a tárca élére 1991 elején kinevezett politikai államtitkár, aki korábban a vezetõ kormánypárt oktatási kollégiumában játszott fontos szerepet, a törvényelõkészítõkkel való találkozása során a bizottság feloszlatásáról tájékoztatta a megjelenteket, és csak egy nehezen kialkudott kompromisszumos megoldásként fogadta el, hogy a bizottság a már megkezdõdött "társadalmi vita" során megfogalmazott észrevételek alapján átdolgozza eredeti tervezetét.

A Gazsó-bizottság kudarcát elõidézõ egyik legfontosabb oknak azt tekintjük, hogy a lényegében zárt ajtók mögött, tárgyalásos érdekegyeztetés nélkül kidolgozott koncepció nem élvezett olyan társadalmi, illetve politikai támogatottságot, ami ellensúlyozhatta volna azt a körülményt, hogy a magukat a liberalizmustól mindinkább elhatároló kormányzati erõk megvonták támogatásukat a törvényelõkészítõ csoporttól. Tovább bonyolította a helyzetet, hogy az oktatáspolitikát formálni kívánó kormánypárti csoportok körében egyesek minisztériumi égisz alatt tevékenykedõ, de valójában az ellenzékhez húzó csoportként definiálták a koncepció kidolgozóit. (Ehhez alapul szolgálhatott az, hogy a csoport több tagja aktív szerepet játszott az alapvetõen liberális orientációjú, "Csak reformot ne..." címmel megjelentett, a liberális pártok oktatáspolitikai koncepcióinak megalapozásában fontos szerepet játszott tanulmánygyûjtemény létrejöttében, és egyesek szakértõkként részt is vettek a liberális SZDSZ oktatáspolitikai programjának kidolgozásában.) Ugyanakkor az SZDSZ-szel vetélkedõ másik liberális párt, a FIDESZ oktatási szakértõi részérõl sem kapott semmiféle támogatást a koncepció. Ez részben arra vezethetõ vissza, hogy e csoportban meghatározóvá vált az az álláspont, miszerint a rendszerváltás után kialakult helyzetben, amikor demokratikusan választott helyi vezetõk kezébe került az önkormányzatok irányítása, idejétmúlttá váltak a pedagógusok, illetve az iskolák autonómiáját hangsúlyozó oktatáspolitikai koncepciók, így az új törvénykoncepció is. Ráadásul miként ezt a Gazsó-féle tervezet körül kialakult polémiában is megfogalmazta egy elemzõ - ellenzéki oldalról eleve megnehezítette a tervezethez való pozitív viszonyulást az körülmény, hogy "egy antiliberális szellemû minisztérium megbízásából" jött létre "egy alapvetõen liberális szellemû, többé-kevésbé koherens és szakmailag igényes koncepció" (Révész 1991).

A törvényelõkészítõ csoport felszámolását végül is elsõsorban az idézte elõ, hogy addig amíg a rendszerváltást követõ elsõ idõszakban az MDF még nem rendelkezett olyan oktatáspolitikai elképzelésekkel, amelyek markánsan eltértek volna az oktatásügyi arénában jelenlévõ többi csoportétól, addig a koalíció megalakulása utáni idõszakban az MDF-en belül megerõsödtek s utóbb jelentós minisztériumi pozíciókhoz is jutottak olyan erõk, melyek az oktatásügy erõteljesebb állami irányítása, ellenõrzése mellett szálltak síkra, vállalva a konfrontációt az állam szabályozó szerepét minimalizálni kívánó, "szélsõségesen liberális" értékeket képviselõ elitcsoportokkal.⁷

Noha a független szakmaiság értékét elõtérbe állító Gazsó-bizottság nem folytatott politikai, illetve szakmai egyeztetõ tárgyalásokat, tény, hogy ez a testület is jelentõséget tulajdonított annak, hogy tervezetükkel kapcsolatban kialakuljon egyfajta szakmai konszenzus. A konszenzus létrehozása érdekében egy, a rendszerváltás elõtt is "jól bevált" eszközhöz, az úgynevezett társadalmi vita intézményéhez folyamodtak, s tették ezt annak ellenére, hogy a korábban már említett MDF-SZDSZ paktum óta már nem volt kötelezõ ilyen vitákat szervezni.

A vitát a politikai rendszervágás elõtt is alkalmazott, hagyományos kommunikációs csatornák igénybevételével szervezeték meg. A törvénykoncepciót közzétették a Mûvelõdési Minisztérium hetilapjában, felszólítva az olvasókat arra, hogy juttassák el véleményüket a tárca törvényelõkészítõ csoportjához, és emellett egy országos és számos helyi szintû fórumot szerveztek. Egyes vitákon mód nyílt arra, hogy a véleményeket megfogalmazók rögtönzött választ kapjanak javaslataikra, észrevételeikre, de tárgyalásos érdekegyeztetésre e fórumok nem adtak lehetõséget: a törvényelõkészitõ bizottság magának tartotta fenn azt a jogot, hogy a véleményekbõl kiválassza az alapelveikkel nem ütközõ, "megfontolásra érdemes" szempontokat.

A társadalmi vita lehetõségével sokféle szakmai szervezet élt, és fellépésük eredményesnek is bizonyult abból a szempontból, hogy a Gazsó Ferenc vezetésével elkészült második törvénykoncepció valóban figyelembe vette a szervezetek által írásban, nyilvánosan vagy informális úton megfogalmazott észrevételek egy részét. Különösen hatékonyan érvényesítették szempontjaikat a speciális nevelési intézmények (a fogyatékosokat nevelõ intézmények és a mûvészetoktatás intézményrendszerének képviselõi). Így például a Magyar Zeneiskolák Szövetsége a törvényelõkészítési folyamat kulcsembereit felkeresve el tudta érni, hogy az általa képviselt intézménytípus megemlíttessék a törvénykoncepcióban, ami aztán a késõbbiekben jogalapul szolgálhatott a költségvetési források megszerzéséhez. Hasonló törekvések jellemezték a gyógypedagógiai szféra képviselõit, akik azt kérték, hogy a törvényben ne csak a gondoskodás szó szerepeljen, hanem határozott "törvényi garanciát is kapjon az épektõl eltérõ populáció". Az óvodák képviselõi is azt szerették volna, ha a törvényben említés történne intézményükrõl, a tervezet kidolgozói azonban igyekeztek elhárítani ezt az igényt (arra a koncepcionális okra hivatkoztak, hogy nem szerepelhet a közoktatási törvényben olyan intézmény, melyre nem terjed ki a tankötelezettség).

A szakmai szervezetek által kifejtett vélemények közül érdemes még kiemelni a Történelemtanárok Egylete részérõl megfogalmazott észrevételeket, melyek a szakmai szervezetek döntésfolyamatokban játszott szerepének megerõsítését kívánták elõmozdítani. Az egyesület véleményében az az alternatíva is megfogalmazódott, hogy a szakmai szervezeteknek országos szintû képviseletet biztosító Országos Közoktatási Tanácsnak (OKT) úgy kellene mûködnie, hogy "szakmai kérdésekben gyakorlatilag döntéshozó" szerepet töltsön be, "még akkor is, ha ennek politikai felelõssége a minisztériumot terheli". A szakmai szervezetek jogosítványainak erõsítésére irányuló igényeknek végül is nem adott helyet a törvényelõkészítõ bizottság: a módosított törvénykoncepció csupán annyiban tért el az eredetihez képest, hogy nem miniszteri rendeletnek, hanem parlamenti vitára bocsátott jogforrásnak kellett volna rendelkeznie az OKT mûködésmódjáról. Itt érdemes megjegyezni, hogy a törvényváltozat javított variánsának kidolgozásával egy idõben, vagyis akkor, amikor még semmiféle jogszabály nem rendelkezett az OKT státuszáról, és semmiféle egyeztetésre sem került sor a szakmai és érdekszervezetekkel, az MKM létrehozta az Országos Közoktatási Tanács elnevezésû testületet, amelynek mûködésérõl lényegében semmilyen információ nem szivárgott ki.

Érdekes módon a társadalmi vita fontosabb fórumain nem fogalmazódtak meg markáns módon az iskolaszerkezet átalakulásával kapcsolatos kérdések, álláspontok, noha bizonyos szakértõi körök ez idõ tájt már hangot adtak annak a véleményüknek, hogy a megkezdõdött szerkezeti átalakulásoknak káros következményei lehetnek (korábbi idõpontra tolódik a szelekció, csökken az iskolarendszer "átjárhatósága", csökkenhet a 14-18 éveseket befogadó iskolák befogadóképessége stb.). A vitának ezt az "aránytalanságát" részint azzal magyarázhatjuk, hogy a "szakma", azaz a munkanélküliségtõl fenyegetett pedagógusok, illetve a nevükben fellépõ szervezetek legalábbis rövid távon, illetve másfajta érdekeltségi viszonyok (például a hátrányos helyzetûek oktatására fordítható speciális támogatások) hiányában maguk is érdekegek voltak a szerkezeti átalakulásokban, részint azzal, hogy a változásokban ellenérdekeltek, például az alacsonyabb sztátuszcsoportokba tartozó szülõk, a változások által érintett korosztályok, illetve az õket képviselni hivatott diákszervezetek a korábban már említett önszervezõdési aszimmetria következtében - nem voltak képesek e tekintetben markáns álláspont kidolgozására, illetve képviseletére. Ugyanakkor további vizsgálódásokat kell végezni annak feltárása érdekében, hogy a társadalmi viták egyéb, fentebb nem említett csatornáin vajon megfogalmazódtak-e az iskolaszerkezettel kapcsolatos kérdések, illetve annak tisztázására, hogy milyen késztetések hatására iktattak be a bizottság tagjai második, javított tervezetükbe olyan kitételeket, melyek a szerkezeti átalakulásokból adódó negatívumokat lettek volna hivatva enyhíteni (a szerkezetátalakítást feltételekhez nem kötõ elsõ változattól eltérõen a második tervezet szerint az iskolafenntartó önkormányzatok csak az olyan intézményátalakuláshoz járulhattak volna hozzá, amely "nem idéz elõ tömeges korai szelekciót", és amely "biztosítja a közoktatás átjárhatóságát").
 

A társadalmi vita funkciói

"Elemi igényként jelenik meg, hogy le kell tesztelni ezt az egészet. És itt jön a te témád, a társadalmi vita" (részlet egy mélyinterjúból).

Az eddig mondottak alapján úgy véljük, hogy az oktatási törvény elsõ koncepciójáról rendezett társadalmi vitára is érvényes az a diagnózis, miszerint ezek a sajátos politikai kommunikációs folyamatok, túl azon hogy esetenként lehet bizonyos szerepük a jogszabályok megismertetésében és legitimálásában, fõként azt teszik lehetõvé, hogy a rendelkezések megalkotói a "nyilvánosság elõtti megméretés révén" még a jogszabály életbe lépése elõtt megismerkedhessenek intézkedéseik várható fogadtatásával, és ezen információk birtokában érdemi tárgyalások, érdekegyeztetés nélkül, a különbözõ technikai, szakmai, illetve politikai jellegû észrevételek, javaslatok "szuverén mérlegelésével" tökéletesítsék termékeiket (pl. politikai tervezeteiket), így téve "fogyaszthatóbbá", "mûködõképesebbé", és ugyanakkor egyfajta konszenzusos legitimációval is felruházottá ezeket.⁸

Az elsõ törvényvita szerkezetét illetõen már csak az a megállapítás kívánkozik ide, hogy ennek a konzultálciós folyamatnak, noha a társadalmi viták klasszikus forgatókönyve szerint alakult, volt egy teljesen egyedi jellemzõje is, nevezetesen az, hogy egy, az oktatáspolitikai döntésfolyamatok hatékony befolyásolására képes politikai erõcsoport megjelenése miatt a "társadalmi vitának", sót magának a törvénytervezetnek a sorsa is teljesen bizonytalanná vált. Mint a tervezet egyik készítõje mondotta: "elkészült egy javaslat, amelyrõl tudni lehetett: elég nagy a valószínûsége, hogy ki fogják dobni. És volt olyan igény is (mármint a törvényelõkészítésben részt vett személyek körében - B. I.), hogy valamilyen úton-módon meg kell mutatni, hogy létezik egy ilyen tervezet". Ugyanakkor a koncepció sorsával kapcsolatos, a "színfalak mögött" zajló harcokról a vitába bevont "publikum" csak a törvénytervezet vitára bocsátása után értesülhetett, ráadásul a tömegközlési eszközök ez idõ tájt még nem tárták a nyilvánosság elé azt a lehetõséget, hogy a minisztérium vezetése semmissé nyilváníthatja a törvénykoncepciót. Maga a törvényelõkészítõ csoport sem adott ilyen értelmû jelzést a "közönségnek" minthogy abban reménykedtek, hogy esetleg megváltozhatnak majd a minisztériumi döntéshozóknak a tervezettel kapcsolatos attitûdjei, illetve azt gondolták, hogy mindenképp érdemes egy liberális szellemiségû alternatíva lehetõségét felmutatni. Ilyen körülmények között az eleve technokratikus jellemzõkkel rendelkezõ törvényelõkészítési folyamat ettõl kezdve egyfajta - tragikomikus aspektusoktól sem mentes - modernizációs összeesküvéssé változott.

(E terminus alkalmazásának jogosultságát az is igazolni látszik, hogy a törvényelõkészítõ csoport egyik résztvevõje a vele készült interjúban maga is úgy fogalmazott, hogy a törvénytervezet átdolgozása idején úgy érezték magukat, mintha "valamilyen ellenzéki-összeesküvõ csoportként" kellene dolgozniuk.)

A közoktatási törvény elsõ változatáról rendezett konzultációs folyamat alapszerkezetével kapcsolatban mondottak végén már csak arra szeretném még felhívni az olvasó figyelmét, hogy mennyire kiszolgáltatottak voltak mindazok (a "köztanárok", különféle pedagógiai szervezetek, tantestületek, igazgatói munkaközösségek, önkormányzati szervek tagjai stb.), akiket anélkül vontak be ebbe a monstre konzultációs folyamatba, hogy bárki is tájékoztatta volna õket a játszma lehetséges kimenetelérõl. Ilyen körülmények között csak sovány vigaszként szolgálhat a döntésfolyamatba bevontak számára az, hogy a társadalmi vita egyfajta tömeges tanulási folyamatként is funkcionált, hisz széles körben ismertté tett bizonyos "korszerû" és a liberális értékrenddel is összeegyeztethetõ tanügyigazgatási szempontokat (így például felhívta az érintettek figyelmét a kerettanterv és a vizsgarendszer együttes mûködésén alapuló, a korábbiaknál nagyobb intézményi mozgásszabadságot engedõ szabályozás lehetõségére).
 

Társadalmi vita és érdekegyeztetés a második törvénykoncepció kapcsán

A tanulási folyamatban résztvevõknek nem adatott meg, hogy valós tapasztalatokat szerezzenek a fentebb említett mechanizmusok mûködésérõl, arra mindenesetre hamarosan lehetõségük nyílt, hogy egy új - sok értékelõ szerint recentralizációs törekvéseket tükrözõ - törvényváltozat kapcsán fogalmazzanak meg bíráló vagy éppen dicsérõ észrevételeket - esetenként éppen az elõzõ szövegvariánsból megismert szempontok felhasználásával.

1991 nyarán ugyanis a Gazsó Ferenc vezette törvény-elõkészítõ csoportnak be kellett szüntetnie mûködését, mégpedig anélkül, hogy a koncepció második, javított változatát nyilvánosságra hozta volna, illetve magáévá tette volna a minisztérium. Gazsó Ferenc tanácsadói megbízatása megszûnt, a törvényelõkészítési folyamatban részt vett minisztériumi vezetõket, Honti Mária helyettes államtitkárt és Spengler Györgyné fõosztályvezetõt 1991. július 1-ével felmentették állásukból.

A tudományosság, illetve a független szakmaiság irányába tett korábbi nyitás után ismét a kézivezérlés mechanizmusához látszott visszatérni a minisztérium. 1991 szeptemberére egy mindmáig ismeretlen összetételû, négy fõs munkacsoport új törvényvariánst dolgozott ki. Ennek létezésérõl egy 1991. október 3-án tartott sajtótájékoztatón szóltak elõször a minisztérium képviselõi. Bár a korábban elkészült törvénytervezet visszavonását még ez alkalommal sem mondták ki, az egyik pedagógusszakszervezet a szakértõk tájékoztatójából azt a következtetést vonta le, hogy "a tervezet alapjában tér el a Gazsó Ferenc vezette munkacsoport által készített és nyilvánosság elõtt megvitatott koncepciótól". Ugyanakkor a minisztérium képviselõi, bár elismerték, hogy jelentõs korrekciókat hajtottak végre az elõzõ törvénykoncepción, az új tervezetrõl rendezendõ vitát eleve igen szúk mederbe akarták terelni: részint a vitákba bekapcsolódók körét kívánták leszûkíteni, részint pedig igen kevés idõt hagytak a vitára.⁹

A törvénytervezet rendkívül éles bírálatokat váltott ki. Miután az új koncepció egyik sarkpontjával, a minisztérium dekoncentrált oktatásirányítási szerveiként elképzett regionális oktatásirányítási központok létrehozásával kapcsolatos elképzeléseket már szeptemberben nyilvánosságra hozta a tárca politikai államtitkára, az elsõ ellenreakciók már e hónap végén megfogalmazódtak az egyik pedagógus szakszervezet részérõl. A tervezet nyilvánosságra kerülése nyomán még erõteljesebb bírálatok láttak napvilágot az ellenzéki sajtóorgánumokban, így többek között Gazsó Ferenc is kemény bírálatban részesítette az új törvénykoncepciót.

A törvénytervezetet fogadó éles kritikai megnyilvánulások visszavonulásra késztették az oktatási kormányzatot. Egyfelõl a tárcának el kellett állnia attól, hogy már decemberben a kormány elé terjessze törvénytervezetét, és 1992. január 31-ig meghosszabbították a törvény véleményezésére rendelkezésre álló idõt, másfelõl a még zajló nyilvános vitákkal egy idõben elkezdték átdolgozni a törvény 1991. november 5-én publikált új változatát. A párhuzamosan zajló véleményezés és törvénymódosítás ugyanakkor számos nehézséget okozott a véleményezésbe bekapcsolódók számára, hiszen nem tudhatták, hogy mit tartalmaz az éppen érvényes koncepció.

Noha az oktatási kormányzat, mint már jeleztük, eredetileg csak szûkebb körû konzultációkat kívánt folytatni tervezetérõl, végül egy újabb monstre "társadalmi vita" bontakozott ki, melyben magánszemélyek, szakértõk, kutatóintézetek, szakmai szervezetek, érdekszervezetek, iskolák, igazgatói munkaközösségek sora foglalt állást a törvénykoncepció 1991. november 5-ei variánsáról és a tervezet 1992. január 12-én publikált, módosított változatáról.

Ha az alapkoncepció tekintetében nem is módosult a tervezet, így például megmaradt a területi oktatásirányítási központok felállítására vonatkozó elképzelés, a sorozatos átdolgozások hatására azonban számos részlet tekintetében "finomodott" a tervezet. Így például a sokat vitatott területi oktatási központok ellenõrzési, felügyeleti jogosítványai számottevõ mértékben enyhültek, és nagyobb súlyt helyezett a módosított tervezet a központok szolgáltató szerepére. Ugyanakkor a koncepció más pontjain olyan módosításokat hajtottak végre a minisztériumi törvényelõkészítõk, melyeket sok bíráló a közoktatási intézmények világnézeti szabadságát veszélyeztetõ változtatásként értékelt.

A viták legfõbb hozadéka az volt, hogy a minisztérium és az igazgatott szféra közötti kapcsolatok területén 1991 decemberétõl nagyobb szerephez jutott a tárgyalásos érdekegyeztetés. Komolyabb tárgyalásokra az elsõ idõben csak a szakmai szervezetek által delegált szakértõk és a minisztérium képviselõi között került sor. (A szakszervezetek és az iskolafenntartó önkormányzatok képviselõi eredetileg az állam ellenõrzõ, felügyelõ szerepét jelentõsen megnövelõ törvényjavaslat visszavonását követelték.) Amikor igen közelivé vált a törvénytervezet kormány elé való beterjesztésének új határideje (1992. április 24.), a korábbinál komolyabb szerephez juthatott a törvényelõkészítésben az egyébként többé-kevésbé rendszeresen ülésezõ Oktatási Érdekegyeztetõ Fórum. E testület égisze alatt létrehozták az érdekegyeztetés fentebb már ismertetett multipartit (többoldalú) kereteit, melyek egy háromnapos tanácskozás keretében lehetõséget adtak számos kompromisszumos megoldás kialakítására. Így megállapodás született arról, hogy az iskolákban garantálni kell a gyermekek, a szülõk és a dolgozók lelkiismereti és vallásszabadságát. Miután a tárca elhalasztotta a törvénytervezet kormány elé való beterjesztését, további tárgyalások folyhattak és megállapodás születhetett arról is, hogy a központi szintû döntésfolyamatok során el kell választani egymástól döntéselõkészítés, a döntés és a hatáskör gyakorlásának elemét, lehetõvé téve ezáltal, hogy a törvénytervezetben szerepeltetett legmagasabb szintû szakmai fórum, az Országos Közoktatási Tanács (mely az 1991. novemberi törvényvariánsban még a miniszter tanácsadó testületeként szerepelt), érdemben véleményezhesse a minisztérium terveit. A létrejött kompromisszumok ellenére 1992 júniusában megszakadtak a tárgyalások mivel a szakszervezeti, az önkormányzati és a diák oldal értékelése szerint a minisztérium által megszövegezett új törvényvariáns számos ponton eltért az eredeti megállapodások szövegétõl.

A tárgyalások megszakadása után majd' egy évig, a közoktatási törvény 1993 májusi parlamenti beterjesztéséig nem folyt érdemi érdekegyeztetés a törvénnyel kapcsolatban. Noha a szakszervezetek többször szorgalmazták a tárgyalások felújítását, a tárca ez elõl elzárkózott. A minisztérium politikai államtitkára például azt nyilatkozta, hogy a tervezetet "végigvitattuk az önkormányzatok, a szakszervezetek, a társadalmi és szakmai szervezetek képviselõivel. Úgy gondolom, szükség volt erre a vitára, jobb lett általa a törvénytervezet, s ezért köszönetet mondunk partnereinknek. Most már, úgy érzem, fölösleges a további egyeztetés, mert valamennyi lényeges érv és ellenérv elhangzott, minden figyelembe vehetõ szempontot beépítettünk a tervezetbe. természetesen nem törekedhetünk a teljes konszenzusra, mert olyan sokféle érdek ütközik a törvénnyel kapcsolatban, hogy lehetetlen valamennyit összehangolni."¹⁰

Mint a fentiekbõl is kitûnhetett, a szakmai és az érdekszervezetek, illetve az önkormányzati szervek irányában változó mértékben volt nyitott, tárgyalásra kész a Mûvelõdési és Közoktatási Minisztérium. A nyitottság mértékét, megítélésem szerint, alapvetõen két tényezõ határozta meg: egyfelõl a pártpolitikai, mozgalmi szférából érkezõ impulzusok, melyek a konszenzusos döntések kialakítása helyett elsõbbséget adhattak pártcélok, ideológiai célkitûzések megvalósításának, másfelõl a minisztérium törvényalkotó tevékenységével szembeni elégedetlenség, illetve a nyilvános bírálatok idõnkénti felerõsödése, amely a konszenzusképzésben tehette érdekeltté a tárcát. Ugyanakkor a nyitás idõszakaiban is érvényesült egyfajta szelektivitás. Az alapkérdésekben, mint erre már utaltunk, nem jöttek végül létre olyan, a törvény szövegébe is beépített kompromisszumos megoldások, amelyeket a partnerek is elfogadtak volna, ezzel szemben a szakmai szervezetek képviselõivel folytatott tárgyalások keretében egyes technikai, illetve szakmai jellegûnek mondható kérdésekben, amelyek nem álltak ellentétben a törvénytervezet alapkoncepciójával, rendkívül nyitottnak mutatkozott a tárca. (Így például a korábban már többször említett speciális nevelési formák és intézmények a szakmai szervezetekkel folyatott tárgyalások eredményeképpen igen hangsúlyosan szerepelnek az új törvényben. Miként egyik interjúalanyunk fogalmazott ezzel kapcsolatban: "sikerült a gyermekcsoport-létszámoknál elérni azt az optimális létszámot, amivel fogyatékos gyermek foglalkoztatható, sikerült eléfogadtatni olyan szakszolgáltatásokat, mint a logopédiai ellátás, a gyógy- és konduktív pedagógiai szolgáltatás".)

A fenti gondolatmentei folytatva érdemes még röviden szólni a törvényelõkészítést irányító minisztérium és a politikai pártok viszonyáról. Míg a szakmai szervezetek, társadalmi szervezetek, illetve az önkormányzatok irányában esetenként nyitott volt a minisztérium, addig a koalíción kívül álló pártokkal való tárgyalásoktól mindvégig elzárkózott a tárca. Bár számos olyan érvelés megfogalmazódott, mely arra hívta fel a figyelmet, hogy az oktatásügy stabil fejlõdése, a szférára jellemzõ hosszú gesztációs idõ s még sok egyéb szempont miatt fontos lenne, ha konszenzuson alapuló, stabil oktatási törvények születnének, nemcsak az oktatási törvény kétharmadossá tételét utasították el a kormánypártok, illetve az MDF, hanem a pártok közötti egyszerû egyeztetés gondolatát is, egyebek között a tanulmányom elején említett tárgyalt "többségi" kormányzási modellre való hivatkozással.

Az érdekképviseletekkel folytatott tárgyalások félbeszakadásából, illetve az ellenzéki pártokkal való egyeztetések teljes elmaradásából következõ negatívumok egyébként már rövid távon is, éreztették hatásukat, többek között a tekintetben, hogy sok tiltakozás fogalmazódott meg a törvénybe elõzetes egyeztetés nélkül beiktatott szabályok kapcsán (pl. az iskolai tanévet egyoldalúan meghosszabbító rendelkezések, akárcsak azon törvényben rögzített szakmai normatívák - csoportlétszámok stb. - miatt, melyek érvényesítéséhez nem rendelkeztek kellõ anyagi fedezettel az iskolafenntartó önkormányzatok).

Ezen túlmenõen egyes pártok képviselõi már 1993 szeptemberében hangot adtak annak a szándékuknak, hogy a gyõzelmük esetén módosítani kívánják majd az alig néhány hónapja elfogadott törvényt. Ez utóbbi megnyilatkozások jól mutatják, hogy szinte szükségszerûen hektikussá, instabillá válhat az oktatási rendszer fejlõdése amennyiben a szférát érintõ reformokat, jelentõs konzekvenciákkal járó jogszabályokat úgy vezetik be, hogy nem jön létre ezek kapcsán a kormányzati helyzetben lévõknél szélesebb körre kiterjedõ konszenzus.
 

Jegyzetek

* A tanulmány az Országos Közoktatási Intézet és a hollandiai SVO megbízásából készült, az interjúkat az OTKA által finanszírozott "Oktatásügyi érdekszervezetek Magyarországon" címû kutatás keretében e tanulmány szerzõje, Papházy Tibor, Lugosi András és Máth András készítette.

1. Lijphart 1984. Lijphart tanulmányából bõ szemelvények olvashatók a "Politikaelméleti tanulmányok" címû szöveggyûjteményben, melyet az ELTE BTK Politikaelméleti Tanszéke adott ki 1989-ben (96-185. old.); Lijphart modelljét részletesebben ismerteti Körösényi András 1993.

2. Azoknak a tõrvényeknek a listáját, amelyek az MDF-SZDSZ paktum kétharmados többséget igénylõ jogszabályként nevezett meg, lásd Kurtán-Sándor-Vass 1991: 428-429.

3. A társadalmi viták megszüntetését az alábbi megfogalmazásban indítványozta az MDF-SZDSZ paktum: "1. A felek egyetértenek abban, hogy hatályon kívül kell helyezni az 1987. évi XI. törvény társadalmi vitákról szóló 33-36. paragrafusait, mint olyan antidemokratikus szabályozást, amely a parlamentarizmus hiányát volt hivatva leplezni, és amely a szabadon választott Országgyûlés törvényalkotó munkáját akadályozza" (Lásd Kurtán-Sándor-Vass 1991: 428.).

4. Bihari Mihály számos olyan mentális tényezõt említ, melyek szerepet játszhattak abban, hogy a kormányzat tartózkodott a tárgyalásos, megegyezéses megoldásoktól (Így említést tesz az új politikai elit egyes tagjainak messianisztikus küldetéstudatáról, a küldetéstudatból, illetve a hatalom birtoklásából adódó magabiztosságáról, a kioktató stílusról, akárcsak a sérelmi politizálás továbbélõ hagyományáról, a társadalommal, illetve a politikai elittel szembeni bizalmatlanságról és az erre épülõ ellenségkeresésrõl, melyek szintén nem kedveztek a tárgyalásos, megegyezéses politizálási stílus érvényesülésének. Itt említhetjük meg Lengyel László Útfélen címû munkáját (1993), amely szerint az Antall-kormány elsõ két évében a kormányzati politikában rendkívül nagy szerephez jutottak a hatalomkoncentrációs - s következésképp a megegyezéses politizálástól eltávolító - törekvések.

5. A Gazsó Ferenc által vezetett törvényelõkészítõ bizottság elsõ törvénykoncepciójával kapcsolatos, a bizottsághoz eljuttatott írásos véleményeket összegzõ tanulmány szerint "A nyilatkozók egy része azzal kapcsolatosan is megfogalmazta véleményét, hogy egyáltalán szükségesnek látja-e az új oktatási törvény meghozatalát. Az e tárgyban nyilatkozók nagyjából fele-fele arányban hajlottak az igenlõ, illetve a nemleges vagy bizonytalankodó válaszra. Az elutasító vélemények csaknem kizárólag a tervezettõl független okokat jelöltek meg indoklásként, fõként azt, hogy elsietettnek tartják a kidolgozást, mert nem biztosítottak a bevezetés anyagi, tárgyi, személyi feltételei, az egyéb jogi szabályozással való összehangoltság, hiányoznak a tervezetben megjelölt és a majdani szabályozásban komoly szerepet játszó tényezõk (vizsgarendszer, az alapkövetelmények rendszere)" (Nagy 1992: 216-217).

6. A vitákat korlátozó strukturális erõszak fogalmáról lásd Habermas 1973.

7. A parlamentbe bejutott jelentõsebb pártok oktatáspolitikai szándékainak polarizálódása elõtti állapotot jól jellemzik Beke Kata visszaemlékezései. A szerzõ - aki kulcsszerepet játszott az MDF választási programja oktatáspolitikai fejezetének megírásában - az alábbiakat írja: "A PDSZ (a politikai rendszerváltás során elsõként megalakult alternatív pedagógus-szakszervezet) programelõkészítõ vitasorozatában gyökeredzik az a tény, hogy késõbb a pártok oktatáspolitikai programjai között mindössze vagy ötszázaléknyi volt a különbség..." Az MDF vezetésével létrejött új kormány hivatalba lépését követõen megtartott országos oktatási-nevelési fórum során hozták létre az MDF Pedagógus Kollégiumát, melynek két tagja rövid idõ alatt jelentós minisztériumi pozícióba került: elõbb 1991 januárjában a harminchat évig tanárként mûködött Kálmán Attila került politikai államtitkári pozícióba, majd 1991 júniusában a Kollégium elsõ vezetõjét, Dobos Krisztinát nevezték ki helyettes államtitkárrá. Bár egyes értékelések szerint már a koalíciós kormány programjában is felfedezhetõk olyan elemek, melyek ellentétben állnak az állam oktatásirányítói szerepének minimalizálására irányuló törekvésekkel (pl. amiatt, hogy kormányprogram állást foglalt egy bizonyos iskolaszerkezet, a 6 plusz 6 osztályos modell prioritása mellett -lásd ezzel kapcsolatban Lukács Péter 1994), a "szélsõségesen liberális" jelzõpárral illetett felfogással való szembefordulás nyilvánvaló jelei csak a koncepció elsõ változatának elkészülésekor, az MDF Pedagógiai Kollégiuma által megfogalmazott bírálatban jelentek meg. A szélesebb nyilvánosság számára pedig csak akkor vált érzékelhetõvé ez a változás, amikor a Köznevelés hasábjain 1991. május 5-én "Elképzelések a tanügyirányítás korszerûsítésérõl" címû írásában Koós Ferenc a harmincas évek derekán kiépült, centralizált tanügyirányítási mechanizmushoz hasonló rendszer létrehozását javasolta.

8. Edouard Cloutier, a Montreáli Egyetem politológia professzorának terminológiájával élve a társadalmi viták, akárcsak a politikai közvélemény-kutatások, felfoghatók egyfajta politikai marketing tevékenység részeként, melyek révén a "döntéstermelõk" folyamatosan hozzáigazíthatják "termékeiket" a "döntésfogyasztók", illetve a "döntéselszenvedõk" reakcióihoz (lásd Cloutier 1985).

9. "A minisztérium felfogása szerint magának a törvényjavaslatnak a vitája ugyan csak most kezdõdik, ám nem az egész pedagógustársadalom vitatja meg, hanem csak annak képviseleti szerveivel egyeztet a minisztérium s egy-egy nagyobb iskolaközpontban rendez még a vitatott kérdésekrõl eszmecserét." Minisztériumi válasz a PDSZ-nek. A tárca szerint az oktatási központok az iskolát védik. Magyar Hírlap, 1991. október 3. A törvénytervezetet eredetileg még 1991 decemberében a kormány elé kívánta terjeszteni az MKM, ám a jogszabálytervezet szövege csak 1991. november 5-én jelent meg a Köznevelés mellékleteként, azaz a vitázóknak alig néhány hét állt volna rendelkezésre álláspontjuk kidolgozására.

10. Milyen tanévünk lesz? Beszélgetés Kálmán Attila politikai államtitkárral. Köznevelés, 1992. szeptember 17.
 

Hivatkozások

Beke Kata 1993. Jézusmária, gyõztünk. Budapest: Belvárosi Könyvkiadó

Bihari Mihály 1993. Politikai stílus és politikai kultúra Magyarországon a 90-es évek elején. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1993. Demokráciakutatások Magyarországi Központja Alapítvány, 58-64.

Cloutier, Edouard 1985. Entro l'Etat et les masses: le sondage et le marketing. Elõadás az IPSA 1985. évi, párizsi kongresszusán.

Habermas, Jürgen 1973. Die Utopie des guten Herrschers. Eine Antwort an Robert Spaemann. KuRur und Kritik. Frankfurt/M: Surkamp Verlag, 378-388. Magyarul: A jóságos uralkodó utópiája. Válasz Robert Spaemann-nak. Magyar Filozórrai Szemle, 1-2.

Körösényi András 1993. Kié a hatalom? A hatalom pluralitása Magyarországon, 1990-1992. Politikatudományi Szemle, 4.

Kurtán Sándor-Sándor Péter-Vass László (szerk.) Magyarország Politikai Évkönyve 1991. Ökonómia Alapítvány - Economix Rt

Lengyel László 1993. Útfélen. 2000, Századvég

Lijphart, Arend 1984. Democracies. Pattems of Majoritarian and Consensus Govemment in Twenty-One Countries. New Haven, London: Yale University Press

Lukács Péter 1994. Közoktatáspolitikai paradigmák. Educatio, 1.

Molnár Péter-Pokorni Zoltán 1992. A közoktatási törvény paragrafusai. Ráció, április.

Nagy Mária 1992. Iskola, társadalom, szakma, állam. Vélemények egy oktatási törvénykoncepcióról. In: Gazsó Ferenc-Halász Gábor-Mihály Ottó (szerk.) Törvény és iskola - Javaslat a közoktatási törvény szabályozásáról. Budapest: Iskolafejlesztési Alapítvány

Révész Sándor 1991. Mi, kicsi négerek. Beszélõ, július 20.