Utasi Ágnes
DEMOKRATIKUS RÉSZVÉTEL ÉS A HATALOM ERKÖLCSE


Demokratikus participáció differenciált szükségletekkel?

Társadalmi rétegegyenlõtlenségeket kutatva meggyõzõdtem arról, hogy az eltérõ élethelyzetû rétegek, egyének preferenciái, szükségletei és igényszintje többnyire különbözõ, s így az egyenlõtlenségek sokdimenziós rendszerében elfoglalt pozíciók miatt a többség demokratikus participációja is legfeljebb a választásra korlátozódik. A differenciált szükségletek és az információ egyenlõtlen elosztása következtében sokan többnyire azt sem tudják, hogy kire és milyen érdemek alapján voksolnak (Márkus 1992; Utasi 1984).

A "demokrácia" szó az emberek jogait jelenti (demos = emberek, kratein = jog). Olyan politikai rendszerre utal, amelyet a társadalom tagjai együtt teremtenek meg és mûködtetnek, ahol az egyének mindegyike jogosult az õt érintõ legfõbb döntések meghozatalára. Az alapvetõ és nehezen megoldható kérdés egyenlõtlenségeket hordozó társadalmakban az, hogy a differenciált életfeltételekbõl következõen rétegenként eltérõ érdekek fogalmazódnak meg. Ennek következtében a demokrácia megvalósításának egyik alapkövetelménye - ha már a társadalmak egyenlõ létfeltételeket úgysem képesek teremeteni - az egyenlõtlen életfeltételek között élõ rétegek, csoportok, egyének érdekei közötti kompromisszum, konszenzus létrehozása, a divergáló érdekek közelítése, legalábbis a törekvés erre.

Szükségképpen kapcsolódik tehát a demokrácia gondolatához az egyenlõség és egyenlõtlenség problematikája. Gyakran halljuk, hogy a társadalom demokratikus, hiszen az egyének, csoportok egyenlõ jogokat élveznek, képviselõket választhatnak. Ez részigazság, mert sem a demokrácia, sem az egyenlõség nem egydimenziós fogalmak.

A politikai választás joga kétségtelenül a demokrácia kulcsa, ám azáltal, hogy valamennyi felnõtt idõnként leadhatja voksát, korántsem válik demokratikussá egy rendszer, ha a lakosság "kulccsal a kezében" csupán a demokrácia "küszöbén topog". A választás szükségszerû, ám messze nem elégséges feltétele a demokráciának. Ugyanakkor jelenleg a magyar politikai struktúrában a lakossági participáció nagyrészt erre redukálódik, "ad ugyan valamennyi helyet a nép esetenkénti közvetlen megkérdezésének, de ez a hely, mint tudjuk, erõsen korlátozott" (Kende 1994: 127).


A képviseleti demokrácia "mérsékelt" és "radikális" formája

A demokratikus beleszólást, participációt biztosító közösségekbe tömörülés igénye nélkül a társadalom többsége nem tudja érdekeit érvényesíteni. A képviseleti demokráciát felvázoló teóriák megkülönböztetik a voksolók és képviselõk döntéshozatali szerepe, hatalmának mértéke, súlya szerint a demokrácia "mérsékelt" és "radikális" formáját. A demokrácia "mérsékelt" formájában a választók viszonylag passzív szerepet játszanak, s elsõsorban a választott képviselõk joga és kötelessége a döntéshozatal. A demokrácia "radikális" formájában a megválasztott képviselõ nem saját akarata, döntése, belátása szerint jár el, csupán az õt megválasztók véleményét, akaratát képviseli-tolmácsolja, azaz nem õ dönt, hanem a választók véleményét közvetítõ, szintetizáló, általuk delegált tag (Held 1987; Holden 1993).

Különösképpen a helyi társadalmaknak, önkormányzatoknak a demokrácia "radikális" formája szerinti mûködésre kellene, talán lehetne is törekedniük. A demokratikus participációt a legtermészetesebb módon itt, a helyi közösségekben, a helyi önkormányzatokban lehetne megtanulni, elsajátítani. Ugyanakkor a helyi önkormányzatokban az államtól átvett feladatok ellátásához a "szakszerûségnek", a "technokrata vezetésnek" is érvényesülnie kell, ez pedig értelemszerûen a "laikusokból" álló közösségi participáció ellen hat. Ebben az ellentmondásos helyzetben a leginkább meghatározó a tekintetben, hogy fejlõdik-e a helyi közösségekben a demokratikus participációra igény vagy sem, a helyi önkormányzati vezetõk demokráciával és hatalommal kapcsolatos attitûdje.


A lakossági participáció fékjei

A lakossági participációt a lokális közösségekben, a helyi önkormányzatokban is legalább két tényezõ gátolja:

- A demokratikusan megválasztott, hatalomba kerülõ helyi vezetõk kisajátítják a döntés jogát, s úgy értelmezik a képviseleti demokráciát, hogy a választások között a választók véleményének idõrõl idõre történõ számbavétele nélkül kell (lehet) dönteniük valamennyi fontos kérdésben. A választókat meghallgatni szükségtelen, ez "csak nehezíti", s "összezavarja" a döntéshozatalt. Vagyis a demokrácia konvencionális "mérsékelt", sõt helyenként "elitista" képviseleti formáját követik.

- A gyakran hiányzó lakossági participáció másik fõ oka az elõzõnél nehezebb, fájdalmasabb kérdés: a társadalmi rétegek többsége nem is kíván beleszólni a közügyekbe, gyakran még az õt közvetlenül érintõ kérdésekbe sem. Elsõsorban azért nem, mert az egyenlõtlen létfeltételek hatására a helyi társadalom rétegeinek szükségletei, igényszintje kényszerûen eltérõ preferenciákba rendezõdik. A preferencia-rendszerben a politikai részvétel igényét a hiányos létfeltételek között élõknél messze megelõzi a mindennapi biológiai és civilizációs szükségletek kielégítésének prioritása (Utasi 1984).

A szükségletkielégítés ezen kényszerû sorrendjétõl a helyi társadalmak participációt elutasító rétegeinek többsége csak abban az esetben tér el, ha nagyon fájdalmas, már-már elviselhetetlen egyenlõtlenség nyomorítja. Ilyenkor jórészt szélsõségesen radikális, esetenként agresszív megnyilvánulásokkal jelzi elégedetlenségét.

Ahhoz, hogy a participációt folyamatosan igényelje valamely társadalmi csoport, nagyobb gondoktól mentesen kell élnie, akkor megjelenhet életvitelében a közügyek intézésének igénye, a helyi képviselõk, helyi vezetõk ellenõrzésének szükséglete. A súlyos gondokkal, életfeltételi hátrányokkal élõ ember csak abban az esetben lép fel a közügyek intézésének igényével még az õt sértõ ügyek esetében is, ha olyan mélyen megbántottnak érzi magát, hogy elviselhetetlennek tartja helyzetét. Ez az igazságtalanság-érzés ilyenkor egy idõre "felrúgja" a mindennapi szükségletek és tevékenységek természetes hierarchiáját. A társadalom többségét felölelõ, nagyobb gondoktól mentesen élõ széles középosztályok nélkül így a demokrácia végül is megvalósíthatatlan (Arisztotelész 1984).

Vizsgálatok igazolták, hogy jelenleg legfeljebb a társadalom ötöde él olyan életfeltételek között, amelyek az intellektuális igényekkel, szükségletekkel párhuzamosan nagyobb esélyt adnak arra, hogy kialakuljon bennük a közügyek feletti ellenõrzés, beleszólás vágya, igénye a tudatban, majd a praxisban (Utasi 1991).

Ilyen körülmények között a parlamenti és az önkormányzati választásokkal az országos hatalmi körbe bejutott politikai elit csakúgy, mint a helyi önkormányzatok vezetõi könnyûszerrel kiiktathatják akár a többség véleményét is, és nagymértékben a vezetõk erkölcsi belátásától függ, hogy élnek vagy visszaélnek hatalmukkal. Jól jelzi ezt néhány közvélemény-kutatási eredmény a közelmúltból, amelyek szerint a társadalmat képviselõ mintából szinte mindenki másként voksolt, mint a politikai elit a parlamentben.

A városokban nagymértékben a helyi önkormányzat vezetõinek kezdeményezõkészségétõl függ, hogy döntési helyzetekben aktivizálják-e a lakossági participációt, és konszenzust akarnak-e teremteni az eltérõ életfeltételek között élõ helyi társadalmi csoportok érdekei között. A helyi lakosság döntéselõkészítõ participációjának növekedése nem kis mértékben az önkormányzati vezetõk kvalitásaitól, a demokratikus vezetésrõl vallott nézeteitõl, vezetési stílusától, végsõ soron a vezetõi moráltól függ.


Az önkormányzati vezetõk demográfiai és társadalmi összetétele

Harminc település mintegy négyszáz helyi közigazgatási, önkormányzati vezetõjének önkitöltéses kérdõíves felvétele alapján (N = 394, 1996) egy nemzetközi vizsgálat (New Democracy and Local Governance) magyar mintáját elemezve elõször azt kutattuk, hogy kikbõl lesznek legnagyobb eséllyel önkormányzati vezetõk.


Korstruktúra

A helyi vezetõkbõl álló minta negyede képviselõtestületi tag a település önkormányzatában (N = 104, 26,5%). Polgármester vagy annak helyettese a minta tizede (N = 40,10,2%), más vezetõ pozíciót tölt be a polgármesteri hivatal apparátusában a válaszolók negyede (N = 111, 28,2%). Valamely politikai párt, politikai szervezet helyi képviselõje a megkérdezettek töredéke ( N= 4, 1%), végül a településen egyéb vezetõ pozíciót lát el, s ennek alapján tagja az önkormányzati testületnek a minta több mint negyede (N = 115, 29,3%).

A helyi vezetõkbõl álló minta korstruktúrája a társadalom közmegítélésének megfelelõen az eltérõ életkorhoz kapcsolódó presztízs-különbségeket jelzi. A 35 év alatti fiatalok ritkán kapják meg a vezetéshez szükséges magas presztízst, emiatt közülük csak kevesen jutottak a helyi önkormányzatokban vezetõ pozícióhoz. A mintán belüli arány csak 8,7 százalék. Még a 36-40 évesek közül is keveset találunk az önkormányzati vezetõk között (10,9%). Emiatt összességében is csupán minden ötödik önkormányzati vezetõ 40 év alatti.

A legnagyobb a negyvenesek aránya a helyi hatalmat gyakorlók körében: az önkormányzati vezetõk mintegy fele kerül ki közülük (47,6%). 50 év felett 60 éves korig, azaz többnyire az aktív munkából kivonulásig fokozatos a hatalomból kiszorulás-kivonulás tendenciája is, noha még minden negyedik helyi vezetõ ebbõl a kocsoportból rekrutálódik (24,4%).

A 60 év felettiekben, a magas életkor folytán gyakran gazdag tapasztalatokkal, sok szabadidõvel rendelkezõ "öregek" tanácsában azonban a helyi közösségek már kevésbé bíznak, helyi vezetõként hasonló arányban számítanak rájuk (8,4%), mint a még tapasztalatlannak tekintett legfiatalabbakra.

A helyi vezetõk korösszetétele leképezi az életkorral változó, társadalmi konszenzuson alapuló presztízs- és hatalmi trendet. Az ifjúkortól a középkorig emelkedés, majd a negyvenes években egy évtizednyi stagnálás a "csúcson", s az öregedéssel kezdetben a presztízs és hatalom redukálódása, majd radikális csökkenése, végül eliminálódása következik be. A fiatal kor még nem biztosít elégséges presztízst a hatalomba kerüléshez, elsõsorban a középkorúak és az idõsebb középkorúak birtokolják azt, majd a nyugdíjas korral együtt elolvad a foglalkozási presztízs, s ilyenkor már csak kivételes esetnek tekinthetõ az is, ha valaki részt kap a helyi hatalomból. Az életkorral együtt járó biológiai különbség ezáltal társadalmi-hatalmi egyenlõtlenségként jelenik meg a helyi vezetõi hatalom dimenziójában.


Nõk és férfiak a helyi vezetésben

A biológiai különbség hatalmi-participációs társadalmi egyenlõtlenséggé transzformálódását tükrözi a nõk és férfiak arányának különbsége is a helyi vezetõk között. A vizsgált mintában kétszer annyi a férfi (66,9%), mint a nõ (31,3%), s ez még így is kedvezõbb arány, mint az országos vezetõ pozíciókban. Ennek egyértelmû oka, hogy a helyi irányításhoz kötõdõ, az országos vezetõ pozícióknál kisebb hatalmat könnyebben rábízza a közmegítélés "még nõre is", míg az országos irányító pozíciókat már csak elvétve.

Ugyanakkor a nõknek a férfiakénál általánosan alacsonyabb társadalmi értékelését egyebek mellett az jelzi, hogy a helyi vezetõi hatalomból is elsõsorban a kisebb döntési hatáskörökben számítanak az õ munkájukra. Így a polgármesterek és helyetteseik a vizsgált helyi vezetõkbõl álló mintában 90 százalékban férfiak, ezzel szemben a polgármesteri hivatalok adminisztrációját végzõ, aprólékos munkát igénylõ apparátusi vezetõk között csaknem annyi a nõ, mint a férfi (47,7%, illetve 52,3%).

A helyi képviselõtestület választott tagjainak is négyötöde férfi. A férfiaknál a házasok ébresztenek nagyobb bizalmat a választók és kiválasztók körében a vezetõ pozícióba kerülésre (a férfi helyi vezetõk 94,3%-a házas), a nõk esetében az egyedülállók nagyobb eséllyel válnak az önkormányzatok tagjaivá. Igaz, a teljes minta túlnyomó többsége házas (85%), ám a nem házas önkormányzati vezetõknek majdnem háromnegyede nõ (71,2%-a).


A származási család ismertségével növekvõ bizalmi tõke

A vezetõvé váláshoz hipotézisünk szerint kedvezõek lehetnek a széles körû lokális kapcsolatok, ismeretség, emiatt hasznos lehet a származási család helyi eredete. A család helyi kapcsolatai nagymértékben növelhetik a megválasztáshoz-kiválasztáshoz szükséges bizalmi tõkét. A vizsgálati adatok azonban csak részben igazolták ezt a hipotézist: a helyi vezetõknek csak harmada született azon a településen, ahol megválasztották. Kétségtelenül egy újabb harmad közeli településrõl, tehát "leinformálható közelségbõl" származik, de még így is további egyharmad azoknak az önkormányzati vezetõknek az aránya, akik az ország valamely távoli településérõl kerültek oda, ahol vezetõvé választották õket.

Az is igaz, hogy nem egyformán szigorú a különbözõ önkormányzati pozíciókban a kiválasztás mércéje. Így jobban "díjazták" a választók és kiválasztók az ismertségbõl eredõ bizalmi tõkét a polgármesterek és helyetteseik, valamint a polgármesteri hivatal apparátusi vezetõinek megválasztásakor. Közöttük minden második az általuk irányított településrõl származott, megbízatásukhoz minden bizonnyal jelentõsen hozzájárult a családjuk ismertségébõl eredõ nagyobb bizalmi tõke is.


A diploma növeli a megválasztáshoz szükséges bizalmat

A magas formális iskolai végzettséget-mûveltséget az adatok szerint alapkritériumnak tekintették a választók és kiválasztók az önkormányzati vezetõ pozíció betöltéséhez. A minta több mint négyötöde diplomás (86,8 %), sokan tudományos fokozattal vagy egyetemi doktorátussal is rendelkeznek (15,3%). A hatalomba kerüléshez szükséges presztízshez tehát többnyire nélkülözhetetlen a diploma, s az azzal együtt járó értelmiségi-szellemi munkakör, pozíció. Az önkormányzati vezetõk iskolázottsági-mûveltségi adatai megegyeznek az országos elitnél tapasztaltakkal. Idegennyelv-ismeretük is versenyképes az országos elitével: a minta csaknem harmada (35%) egy idegen nyelven, ötöde (18,0%) pedig több idegen nyelven is képes kommunikálni (Utasi 1995).

A mintába került ökormányzati vezetõk kétharmada vezetõvé választását megelõzõen értelmiségi vagy más szellemi munkakörben dolgozott (67,1%), tizedük korábban is önkormányzati (tanácsi) tisztviselõ vagy vezetõ volt (10,9%). Ez utóbbi adat a helyi önkormányzati vezetõ pozíciók relatíve kismértékû kontinuitására utal, rávilágít az e pozíciókban bekövetkezett jelentõs fluktuációra.


A vezetõk származási státusa és státus-mobilitása

Minden harmadik megkérdezett értelmiségi vagy más szellemi munkát végzõ apától származott, következésképpen az önkormányzati vezetõk kétharmadánál joggal tételezhetõ intergenerációs státusmobilitás, státusemelkedés.

A származási család helyi közéletiséget katalizáló mintáját tételezhetjük azoknál, akiknek apja, anyja vagy valamelyik idõsebb rokona korábban az adott településen valamilyen vezetõ funkciót töltött be. A helyi vezetõi-hatalmi pozíciók családi-rokonsági generációk közötti relatíve nagyszámú átörökítésére utal, hogy minden negyedik megkérdezettnek volt legalább egy ilyen elõdje, illetve idõsebb rokona (24,3%). Értelemszerûen a legnagyobb arányban a jelenlegi pozíciót megelõzõen értelmiségi vagy helyi közigazgatási funkciót ellátók körében találhatunk olyan elõdöket, akik vezetõ pozíciót töltöttek be valamikor a településen.


Vezetõk az eltérõ nagyságú városokban

A mintába került harminc város az urbanizáltság, a fejlõdési esélyek és a lélekszámmal mért településnagyság szerint differenciált. A városok önkormányzati vezetõinek összetétele is több szempontból különbözõ. A 30 települést az ott élõ lakosok száma szerint négy kategóriába soroltuk.

Megkülönböztettük a 10 000 fõ alatti "apróvárosokat" (1), a 10 000-20 000-es "kisvárosokat" (2), a 20 000-40 000 közötti lékeszámú "középvárosokat" (3), és az ennél több lakosú megyeközponti településeket (4). A legkisebb települések kategóriájából a megkérdezett vezetõk negyede (24,6%) került a mintába, a 10 000-20 000 fõs kisvárosokból harmada (35,5%). 20 000-40 000 lakosú középvárosokban önkormányzati vezetõ a minta közel negyede (22,6%), s végül a megyeközpontok, illetve megyei jogú városok irányítói adják a minta 17,3 százalékát.

A nagyobb településeken a diplomások nagyobb kínálatából választhatnak a helyiek, emiatt azt feltételeztük, hogy a kisebb lélekszámú településtõl a nagyobb felé haladva egyre képzettebb önkormányzati testülettel fogunk találkozni. Ezt a hipotézist nem erõsítették meg az adatok. Az, hogy az önkormányzati vezetõk diplomások legyenek, a város nagyságától függetlenül mindenhol elvárt követelmény. Sõt! Éppen a legkisebb lélekszámú városok csoportjában találtuk a vezetõk iskolai végzettségének legmagasabb átlagát. (Igaz, a szórás-érték is itt volt a legmagasabb.) Vagyis a helyi önkormányzati pozícióhoz a legkisebb településen is többnyire megkövetelik a diplomát, ám ezekben a nagyobb lélekszámú településekkel összehasonlítva nagyobb eséllyel fordul elõ alacsony iskolai végzettséggel rendelkezõ önkormányzati képviselõ is.

Az önkormányzati vezetõk iskolai végzettsége tekintetében a kisebb és nagyobb lélekszámú települések között kis különbség regisztrálható. Annál nagyobb a nyelvismeret vonatkozásában, s ez a különbség befolyásolhatja a település nemzetközi gazdasági kapcsolatainak esélykülönbségét. A legkisebb lélekszámú városok önkormányzati vezetõinek fele, a megyeközpontokban a vezetõk nem egészen harmada tartozik azok közé, akik nem beszélnek idegen nyelven. A több idegen nyelvet beszélõ vezetõk pedig nagyvárosban kétszeres eséllyel találhatók (18%), mint az apróvárosokban (8%).

Mind az apák, mind az anyák foglalkozási státusára és iskolai végzettségére vonatkozó átlagok azt jelzik, hogy a kisebb városok vezetõi a nagyobb települések vezetõihöz képest alacsonyabb státusú, illetve alacsonyabb iskolai végzettségû-mûveltségû családokban születtek.

Ugyancsak világos trendként kirajzolódik az, hogy a nagyobb városoktól a kisebbek felé haladva emelkedik az önkormányzati vezetõk között a nõk aránya. A kisebb település "kisebb hatalma" inkább megengedi a nõk vezetõvé választását, esetenként még polgármesterként vagy helyettesként is.

A megkérdezettek közhivatalban töltött idejének hosszából arra következtethetünk, hogy a rendszerváltást követõ legnagyobb változás, vezetõcsere a legnagyobb lélekszámú településeken volt, míg a legnagyobb mértékû kontinuitás a legkisebb településeken és a 20 000-40 000 lakosú városokban tapasztalható.


Felekezeti megoszlás

Az önkormányzati vezetõk gyakorló vallásossága a rendszeres templomba járók arányával mérve alig különbözik az országosan reprezentatív adatoktól (15,0%). A legintenzívebb vallásgyakrolók a legkisebb és a legnagyobb lélekszámú városok önkormányzati vezetõi.

Ugyanakkor a helyi vezetõk felekezeti megoszlása eltérõ az országos reprezentatív mintától. A semmilyen valláshoz sem tartozók aránya (18,6%) az önkormányzati vezetõk körében jóval magasabb. Bizonyára ezzel összefüggésben alacsonyabb a helyi vezetõk mintájában a katolikusok (53,7%) és a reformátusok részaránya is (18,8%).

A helyi vezetõkre jellemzõ sajátos vallásarányokat tehát elsõsorban az okozza, hogy relatíve sok vezetõ nem kötõdik egyik valláshoz sem. A valláshoz nem tartozó helyi vezetõk aránya a településnagysággal párhuzamosan növekszik, a megyeközpontok nagyvárosaiban már a vezetõk több mint negyede (29,4%) vallotta magát vallásnélkülinek.


Pártszimpátia vagy függetlenséget legitimáló távolságtartás

Jelentõs az önkormányzati vezetõk között a pártokhoz nem kötõdõk, függetlenségükhöz e területen is ragaszkodók aránya, és azoké, akik még pártszimpátiát sem fogalmaznak meg: A megkérdezettek több mint harmada nem válaszolt arra a kérdésre, hogy melyik párthoz érzi közel magát (36,4%).

A választ adók túlnyomó többsége a felvétel idõpontjában a koalíció valamelyik pártjával szimpatizált (MSZP: 30,0%, SZDSZ: 12,5%), ezután rendre a KDNP (7,4%), az MDF (6,4%), Fidesz-MPP (5,1%), majd az FKGP (2,0%) következett a helyi vezetõk által szimpatikusnak tekintett pártok rangsorában.

A legkisebb lélekszámú városok pártszimpátiát nyilvánít vezetõi körében a legvonzóbb pártok az MSZP (33,0%), az MDF (10,3%) és az FKGP (5,2%). A KDNP a középvárosokban a legerõsebb (10,2%), az SZDSZ (20,6%) és a Fidesz (7,4%) a legnagyobb lélekszámú településeken számíthat a legtöbb szimpatizáns támogatóra a helyi vezetõk körében.


A problémamegoldás vezetõi stílusai

Az önkormányzati vezetõkrõl feltételezzük, hogy sokat tehetnek a lakosság demokratikus participációjának fokozása érdekében. Nem kis mértékben tõlük függ, hogy a lakosság beleszól(hat)-e a helyi döntések elõkészítésébe.

A vizsgálat egyik kérdése a válaszkategóriák nagyon széles skáláját (19 válaszvariációt) felvonultatva arra várt választ az önkormányzati vezetõktõl, hogy kikhez fordulnak abban az esetben, ha nehéz vezetõi feladatot kell megoldaniuk, és a döntéshez tanácsra, segítségre van szükségük.

A döntés-elõkészítésben társként elsõsorban megjelöltek között kiugróan magas aránnyal szerepeltek "a helyi önkormányzat apparátusának vezetõi" (42,1%) és "az önkormányzati testület tagjai" (33,5%). Tehát az önkormányzati vezetõk elsõsorban az apparátuson belül és a lakosság választott képviselõinek bevonásával keresik a megoldás kulcsát. Nehéz helyzetekben dominánsan a képviseleti demokrácia konvencionális, "mérsékelt" vagy "elitista" vezetési módját preferálják.

Az iménti két kategórián kívül még említésre méltó, ám lényegesen alacsonyabb az elsõsorban "közeli barátokhoz fordulók" (4,1%) és a "helyi civil csoportoktól, illetve üzleti köröktõl, kamaráktól" tanácsot-segítséget várók (együtt 3,8%), valamint a "megyei vagy minisztériumi vezetõk támogatásában bízók" (3,8%) aránya.

A megkérdezettek között kevesen fordulnának a helyi erõkön kívüliekhez segítségért. Ugyanakkor a helyben megjelöltek között is alig említik a demokrácia formális szervezeteit, egyesületeket, a pártok képviselõit.

A válaszokból következik, hogy a helyi közigazgatással járó súlyos gondok megoldásához elsõsorban a lakosságot képviselõ helyi vezetõkkel kívánnak tanácskozni a megoldásról, bennük keresnek társakat, támogatókat, s nem remélnek - bizonyára nem is remélhetnek - "felsõbb állami" támogatást. Ez mindenképpen változás a pártállami redisztribúciós szisztémában megszokott kijárásos helyi hatalommal összehasonlítva. Másrészt azt is felfedik a válaszok, hogy a helyi lakosokat még az õket érzékenyen érintõ fontos döntések esetén sem kívánják bevonni a döntés-elõkészítésbe. A lakossági részvétel a helyi vezetõk többségének tudatában elsõsorban a négyévenkénti választásra korlátozódik. A település parlamenti képviselõjére is alig építenek nehéz helyzetben. A súlyos helyi ügyek intézéseellátása alól felmentett "dekoratív" funkciónak, pozíciónak tekintik a delegált képviselõkét.

A súlyos helyi gondokat elsõsorban az önkormányzat "fizetett" apparátusi vezetõinek és a helyben választott önkormányzati képviselõknek kell szerintük megoldaniuk. Sem lefelé, a választókra, sem fölfelé, a parlamenti delegátusokra, illetve központi állami szervek segítségére nem számítanak.

A kérdésre adott válaszokból úgy tûnik, hogy a választások közötti idõben szinte kizárólag a helyi hivatal: az apparátusi vezetõk és a választott képviselõk döntenek a többséget érzékenyen érintõ problémákról is. Sem a lakosság, sem a helyi pártszervezetek, egyesületek véleményét, tanácsát nem igénylik döntéseikhez a helyi vezetõk. A döntéseket saját joguknak és felelõsségüknek tekintik. A civil szervezeteknek, egyesületeknek, pártoknak együttvéve is csak akkora a súlya nehéz döntési szituációkban, mint a vezetõk közeli jóbarátainak.


Vezetõi stílusok

Az elõzõ információkat, változókat tovább elemezve kerestük a helyi vezetõk problémamegoldására jellemzõ tipikus utakat, a vezetõi stílusokat, azok arányait.

(A differenciáláshoz az imént jelzett változókat használtuk. A már említett, 19 válaszkategóriából képzett változóval azt mértük, hogy a problémák megoldásához az önkormányzati vezetõk elsõ-, másod- vagy harmadsorban kikre számítanak döntéseikhez támogatóként, társként a vezetésben.)

A nehéz helyzetekben támogatóként megjelölhetõ változókkal (19) készített klaszteranalízis alapján három jól elkülönülõ problémamegoldó vezetõi stílus körvonalazódott (1. táblázat).


1. "Technokraták" (62,8%)
(csak választott képviselõkre és az apparátusra építõk)

A megkérdezettek kétharmada szinte kizárólag a vezetõtársak támogatásával kívánja megoldani a helyi közösséget érintõ legnehezebb gondokat is. A helyi önkormányzati testületi megbízatással kapott képviseleti felelõsséget és döntési jogot azonosnak tekintik. Ha mégsem tudnak önmaguk vagy képviselõtársaik közremûködésével dönteni, akkor - mintegy végsõ megoldásként - a "felsõbb szervekhez" fordulnak, betartva a tradicionális vezetõi hierarchiát.

Korcsoportonként ez a vezetési stílus az átlagnál magasabb arányban jellemzõ a 45 év alattiakra (68-72%-uk), inkább a nõkre (75%-uk), mint a férfiakra, s a vezetõpozíció szerint leginkább az apparátusi vezetõkre és a helyi politikai pártok-szervezetek képviselõire (74-75%-uk).


2. "Konszenzuskeresõk" (28,2%)
(a helyi pártok képviselõire és a lakosság közvetlen részvételére egyaránt számítók)

A vezetõk mintegy negyede vonja be nehéz döntéseibe a helyi pártvezetõket, számít támogatásukra, ugyancsak õk másoknál fontosabbnak tekintik ilyen esetben a lakosság véleményének számbavételét, mérlegelését is. Az e csoportba tartozó vezetõk döntéseit a demokratikus konszenzusra törekvés jellemzi.

Az átlagosnál gyakrabban alkalmazzák ezt a vezetõi stílust a 46 év feletti vezetõk (35-36%-uk), legkevésbé a 40 év alatti fiatalok (16-20%-uk). Az eltérõ nemûeket összehasonlítva a férfiak kétszeres arányban (33%-uk) alkalmazzák a problémamegoldás ilyen módját, mint a nõi vezetõk (19%-uk). A vezetõi pozíció szerint az átlagnál magasabb arányban élnek ezzel a polgármesterek és helyetteseik (33%-uk), s fõként a városok képviselõ-testületének nem apparátusi tagjai (39%-uk).


3. "Elitista-lobbysta" (8,9%)
(individuális csatornák prioritására építõ vezetõi stílus) Megközelítõleg minden tizedik vezetõ nehéz feladatok megoldása elõtt fõ módszerként "négyszemközti" tárgyalásokba kezd a helyi üzleti körök és érdekcsoportok képviselõivel, a helyi vagyonos emberekkel, jóbarátokkal, ritkábban a település parlamenti képviselõjével. Õk a demokrácia formális keretei helyett fontos döntések esetén a jelesnek tartott személyek támogatásának megszerzését preferálják. Elsõsorban informális kontaktusaikra és patrónusaikra építenek.

A legnagyobb arányban az idõsebb középkorúak (46-50 évesek 15%-a) és a legfiatalabbak (40 év alattiak 12%-a) gyakorlatában találkozunk ezzel a stílussal. A férfi vezetõk körében kétszeres az arány (11%-uk), mint a nõi vezetõk között (6%-uk). A vezetõi pozíciók tekintetében pedig leginkább a politikai pártok helyi vezetõi (25%-uk), kevésbé a polgármesterek (10%-uk) és az "egyéb vezetõk" (14%-uk) élnek ezzel a gyakorlattal.

A vezetõi stílusok közül a lakossági participációt és az országos plurális politikai intézményrendszert egyaránt figyelembe vevõ "koszenzuskeresõ" önkormányzati vezetõk közé a megkérdezettek alig több mint negyede tartozik.

A legszélesebb kört a "technokraták" csoportja adja. A megkérdezettek mintegy kétharmada szinte kizárólag a megválasztott és kinevezett vezetõtársakra támaszkodik a problematikus döntések elõkészítésekor. Számukra a választással eldõlt a kompetencia és beleszólás kérdése: aki pozícióba került, annak feladata a döntés, a "nép/lakosság" joga és feladata a választás.

A "mértékadó helyi személyiségeknek" a vezetõk csaknem tizede szán mindenki másnál fontosabb szerepet a döntések, nehéz problémák megoldásában. Ebben a vezetõi stílusban az informális kapcsolatok, a baráti beszélgetések alapozzák meg a döntéseket. Nyilvánvalóan a lakossági participációnak itt is redukált a jelentõsége a döntéshozatalban, de itt redukált a képviseleti demokráciáé is.


A helyi lakosság érdekeit megosztó fõbb dimenziók

Az önkormányzati képviselõk nagy része nehéz döntések elõkészítésekor sem kívánja bevonni a lakosságot, nem törekszik konszenzusra. Ugyanakkor az is igaz, hogy nehezen jöhet létre konszenzus és kicsi az esély a lakossági participációra ott, ahol a lakosság egyes csoportjai között mély érdekellentétek feszülnek.

A vezetésnek legalább valamelyes konszenzust el kell érnie, annak ellenére, hogy az egyenlõtlen életfeltételek esetenként egymás ellen fordítják a település lakóit.

A helyi vezetõk véleménye szerint leginkább a vagyoni-jövedelmi-munkameg-osztási egyenlõtlenségek osztják meg településük lakóit (42,1%), ezután következik a "politikai nézetek különbözõsége" (13,2%), majd hasonló arányban a "faji és etnikai különbségek" (13,2%).

A lakosságot leginkább megosztó dimenziók között találjuk tehát a hierarchikusan tagolt, rétegzett társadalmakra jellemzõ domináns egyenlõtlenségeket: a vagyoni és a születéssel örökölt, természeti különbségekbõl adódó, társadalom által felerõsített egyenlõtlenségeket.

A legtöbb etnikailag inhomogén társadalomban a faji és etnikai alapon történõ megkülönböztetés nehéz gazdasági körülmények hatására felerõsödik. A rendszerváltást követõ vagyoni differenciálódással párhuzamosan így többnyire erõsödtek a helyi közösségekben az etnikai különbségre rakódott egyelõtlenségek is.

A politikai nézetekben meglévõ különbségek helyi társadalmat megosztó hatása a rendszerváltást megelõzõen jobbára csak látensen létezett, hiszen a "puha" diktatúra nem tolerálta a politikai-ideológiai pluralizmust. Az eltérõ politikai nézetek nyílt artikulációjára és konfrontációjára a rendszerváltás elõtt aligha kerülhetett sor, így a lakosságot megosztó hatása is kevésbé juthatott felszínre. A rendszerváltást követõen a többpártrendszerrel ennek lakosságot megosztó hatása helyenként ugyancsak felerõsödött.

A kérdõívben felsorolt, a helyi lakosságot megosztó dimenziók közül a vezetõk szerint kevés konfliktust okoznak az "idõsek és fiatalok" közötti generációs különbségek. Nem osztják meg az önkormányzati vezetõk szerint erõsen a lakosságot a "felekezeti hovatartozás", a "város és falu" különbségébõl képzõdött települési egyenlõtlenség (városokban!), a "társadalmi származás", valamint a település "õslakói és a betelepültek" közötti különbségek. Ezek - jóllehet súlyos egyenlõtlenségek forrásai lehetnek - a vizsgált városokban a helyi vezetõk szerint ritkán élezõdnek ki oly mértékben, hogy egymással szembefordítanák a helyi lakosság egyes csoportjait.

Az önkormányzati vezetõk által megjelölt, a települések lakosságát megosztó dimenziókat jelzõ változókkal (12 változó) készített faktor-analízis a lakosságot megosztó három domináns értékstruktúrát rajzolt fel (2. táblázat).

(Az elsõ faktorba kerülne az önkormányzati vezetõk által jelzett települések mintegy harmada, a másik kettõbe pedig tizede-tizede.)


A vagyoni-munkamegosztási egyenlõtlenség

Az elsõ faktoron a legtöbb egyenlõtlenségi tényezõ magas értékkel szerepel, azonban közülük is kiemelkedik a vagyoni-munkamegosztási egyenlõtlenséghez köthetõ dimenziók hatása (képzettség, jövedelem, vezetõ-beosztott, fizikai-szellemi munkát végzõk). Tehát a vagyoni-munkamegosztási egyenlõtlenség a legtöbb település vezetõje szerint kiugróan erõs megosztó tényezõ.


Ideológiai szembenállás

A második faktoron azok a változók jelennek meg magas értékkel, amelyek a politikai és vallási nézetek különbségét felerõsítve osztják meg a lakosságot. Magas ezen a faktoron az õslakók és betelepülõk, valamint a politikai változást helyeslõk és ellenzõk szerinti megosztottságra utaló változók faktorértéke is. Vagyis mindazon dimenziók hatása, amelyek valamilyen ideológiai-politikai érték mentén oszták meg a lakosságot. Ez a faktor azonban jóval alacsonyabb arányú, mint a vagyoni dimenzió mentén struktúráló. Az ideológiai értékek megosztó hatása tehát létezik, de lényegesen kisebb eséllyel fordítja egymással szembe a települések lakosságát, mint a munkamegosztási-vagyoni helyzetbõl következõ egyenlõtlenségek hatása.


Biológiai különbségekbõl eredõ egyenlõtlenségek

A harmadik faktoron a születéssel-származással összefüggõ, jórészt biológiai különbségekre rakódott társadalmi egyenlõtlenségek lakosságot megosztó hatása emelkedik ki (faji-etnikai különbségek, származási család, eltérõ életkor). A relatíve alacsony faktor-arány arra utal, hogy országosan ugyancsak a vagyoni egyenlõtlenség mögé sorolódnak ezek a tényezõk. Ugyanakkor az is igaz, hogy a vizsgálati adatok szerint a települések több mint tizedében az etnikai különbségek és vagyoni egyenlõtlenségek összekapcsolódásának hatása mélyíti a szakadékot a települések lakosai között.

Végül is a legtöbb önkormányzati képviselõ szerint a helyi társadalmat leginkább megosztó választóvonal - megelõzve minden mást - a vagyoni-munkamegosztási különbségekbõl következik. A társadalomban a növekvõ vagyoni egyenlõtlenségek hatása nehezíti leginkább a lakossági csoportok közötti konszenzusteremtést, hátráltatja a lemaradó rétegek érdekeinek megjelenítését és a lakosság széles rétegeinek participációját. Ahol növekszik a megélhetésükért kényszerûen küzdõk, nélkülözõk aránya, ott szükségképpen gyengül, legalábbis stagnál a közéleti participációt igénylõ lakosság aránya.


A helyi vezetõk és a lakosság a demokrácia iskolájában

Az önkormányzati vezetõk körében végzett vizsgálat igazolta, hogy a demokrácia csak a társadalom kisebbik része számára jelent participációt, beleszólást a helyi ügyek intézésébe. A túlnyomó többség a vezetõk döntéseinek kiszolgáltatott, a demokratikus participáció számunkra kimerül a több évenkénti választás lehetõségében.

A lakosság az önkormányzati vezetõk választásakor fontosnak tekinti, hogy az õket képviselõ leendõ helyi vezetõk mûveltek, képzettek legyenek. Egyes pozíciókban emellett jelentõs a származási család ismertségébõl eredõ bizalmi tõke is. A legnagyobb eséllyel a negyvenes éveikben járó, diplomás, házas férfiak kapnak bizalmat a választóktól. A nõk jobbára csak a kis városokban és fõként apparátusi "adminisztratív" funkciókban válnak vezetõvé.

A lakosság véleményének folyamatos, idõrõl idõre történõ számbavételére, a lakosság bevonására a döntés-elõkészítõ munkába az önkormányzati vezetõk alig több mint negyedénél találhatunk erõteljes igyekezetet. A vezetõk többsége csak önmagában és vezetõtársai "szakértelmében" bízik, a lakossági véleményt kiiktatva szinte kizárólag a "képviselõkkel" közösen készíti elõ a többséget érintõ nehéz döntéseket is. A vezetõk mintegy negyede úgy hozza meg a lakosságot súlyosan érintõ döntéseit is, hogy "informális" tárgyalásokat folytat a helyi elitek tagjaival.

A lakossági participáció alakulása, fejlõdése nagymértékben függ az önkormányzati vezetõktõl. A vizsgálati eredmények szerint a helyi közösségekben a vezetõk demokratikus irányítással kapcsolatos praxisa döntõen a demokrácia "mérsékelt" formájának követésérõl tanúskodik. Hatalmuk a lakosság aktuális akaratától független, limitálatlan döntési jog a választott idõszak végéig. Az önkormányzati vezetõknek csupán negyede értelmezi "radikálisan" a demokráciát, azaz úgy, hogy neki szó szerint képviselõnek kell lennie, a lakosság és a helyi politikai erõk véleményének szintetizálásával, konszenzusteremtéssel kell meghoznia a fontos döntéseket.

Az önkormányzati vezetõk szerint az egyenlõtlen létfeltételek között élõ lakossági csoportok közötti konszenzusteremtést leginkább a vagyoni-munkamegosztási különbségekbõl eredõ egyelõtlenségek gátolják. A vezetõk jelentõs része szerint ez komoly törést, érdekellentétet generál az általuk képviselt település lakosságának csoportjai között. A vagyoni-munkamegosztási egyenlõtlenségek mellett számottevõk az etnikai és más származási-biológiai különbségekbõl adódó egyenlõtlenségek, valamint a politikai nézetek polarizáltságából származó különbségek okozta szakadékok is a városi lakosságon belül.

A lakosságot megosztó jelzett dimenziók mentén alakuló egyenlõtlenségek gyakran összekapcsolódnak, felerõsítik egymás hatását, és nagymértékben gátolják, hogy az önkormányzati vezetõk építhessenek döntés-elõkészítõ munkájukban a lakossági participációra, hogy bevonják õket a konszenzusteremtés nehéz munkájába, hogy "beültessék" õket a demokrácia iskolájába.

Mindazonáltal az önkormányzati vezetõket ez nem mentesíti a középosztályi erkölcsi felelõsség alól. A társadalmi egyenlõtlenségek erõsödnek, így a lakosság demokratikus participációja a legjobb esetben is stagnál. Miként oldható fel - legalábbis részben - ez a súlyos feszültség? Egyetlen eszköze a társadalmi szolidaritást középosztályi erényként, a hatalmat szolgálatként vállaló helyi hatalom lehet. Tekintettel a differenciált létfeltételekre és szükségletekre, jelenleg más kiút nem látszik.


Irodalom

Arisztotelész 1984. Politika, Budapest: Gondolat Kiadó

Bõhm Antal 1993. The Hungary National Report. In: B. M. Jacob-K. Ostrowski-H. Teune (eds.) Democracy and Local Governance. Honolulu: Hawaii, 73-90.

Held, D. 1987. Modells of Democracy. Cambridge: Polity Press

Holden, B. 1993. Democracy. In: W. Outhwaite-T. Bottomore (eds.) Twentieth-Century Social Thought. Cambridge: Blackwell, 142-146.

Kende Péter 1994. "Mûködik-e a demokrácia intézményrendszere Magyarországon?". Politikatudományi Szemle, 4.

Márkus Mária 1992. A szükségletek politizálódása. Szociológiai Szemle, 3.

Szõgyi Lenke 1994. Demokrácia-értelmezések a helyi vezetõk körében. In: Balogh István (szerk.) Törésvonalak és értékválasztások. MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest

Utasi Ágnes 1991. Az interperszonális kapcsolatok néhány nemzeti sajátosságáról. In: Utasi Á. (szerk.) Társas kapcsolatok. Budapest: Gondolat Kiadó

- 1995. A középosztályi életstílusok reprodukciója és új elemei. In: Róbert P.-Sági M.-Utasi Á.-Kovách I. A középosztályok nyomában. MTA PTI Budapest


1. táblázat
Ha Ön mint vezetõ olyan helyzetbe kerül, hogy támogatásra van szüksége, kihez fordul leggyakrabban?
választható
kategóriák

1.
klaszter

2.
klaszter

3.
klaszter

m a g p o n t-é r t é k e k
a helyi pártvezetõkhöz .3571 0.972 .000
a helyi önkormányzati testület tagjaihoz .6250 1.3846 .2857
helyi újságokhoz .1875 .1498 .1143
magasabb szintû pártvezetõkhöz .2143 .0081 .0286
helyi önkormányzat apparátusvezetõihez .4643 1.2632 .8000
politikai mozgalmak helyi vezetõihez .0982 .0526 .1143
városi helyi civil csoportokhoz .3750 .5020 .2000
megyei, minisztériumi közigazgatási vezetõkhöz .1161 .7166 .3429
helyi üzleti körök, érdekcsoportok vezetõihez .1518 .1579 1.6571
helyi szakszervezetekhez .0357 .1296 .2000
a város lakóihoz 1.5536 .0607 .0571
helyi etnikai, nemzetiségi csoportokhoz .0000 .0243 .0000
egyházi vezetõkhöz .0268 .0364 .0000
településfejlesztési szervezethez .0268 .0121 .0000
helyi szegényekhez .0000 .0121 .0000
helyi vagyonos elithez .0000 .0081 .4857
közeli barátokhoz .1696 .3117 .8571
parlamenti képviselõkhöz .0804 .2996 .6000
helyi apparátus tagjaihoz .0893 .5547 .1429
mintaarány 28% 63% 9%
Az egyes klaszterek elnevezése:
1. klaszter: konszenzuskeresõk
2. klaszter: technokrata
3. klaszter: elitista-lobbysta


2. táblázat
Mennyire osztják meg az alábbi különbségek városának lakóit?
(A faktoranalízis 3 domináns faktora )
különbségek

1. faktor

2. faktor

3. faktor
 

vagyoni

ideológiai

biológiai
idõsek-fiatalok .54298 .30577 -.20085
képzettség .72794 .13998 .18251
jövedelem .67660 .10909 .15955
hit-vallás .02975 .71621 .10407
politikai nézetek .32812 .59824 .08306
város-falu .32261 .35569 .05703
vezetõk-beosztottak .68584 .04338 .21285
társadalmi származás .33076 .06094 .69894
faji-etnikai .12151 .18284 .80089
õslakosok és betelepülõk -.04273 .59445 .36360
társadalmi változást követelõk és ellenzõk .36808 .57901 -.06261
fizikaiak és szellemiek .69130 .21429 .20399
mintaarány 32% 9,6% 9,1%