1. A nyilvántartások (regiszterek) és a népszámlálások (mintavételes lakossági felvételek) eltérõ "filozófiája", céljai és módszerei

A nép- és lakásszámlálások (továbbiakban általában: népszámlálások) és a közigazgatási nyilvántartások története számos kapcsolódási pontot mutat. Az ókorban például a népszámlálási összeírások és a közigazgatási nyilvántartások nem váltak szét élesen - az adózási és katonai jellegû összeírások nyilvántartási célokat is szolgáltak - ezért fõleg az újkorban, a gazdasági fejlõdés bizonyos fokán lehet beszélni külön a nyilvántartások történetérõl, amikor kezdik megkülönböztetni a statisztikai, illetve igazgatási célú összeírásokat. A közigazgatási nyilvántartások sokáig lényegében népesség-nyilvántartásokat jelentettek, és fõleg az egyházi anyakönyvezésen alapultak.

A népszámlálások a XIX. század második felét követõen egyre több fajta információt gyûjtöttek össze, és fõleg a XX. században a fejlett országok statisztikai rendszereinek meghatározó elemévé váltak. A társadalmi-gazdasági élet sokrétûsége tovább növelte a statisztikai adatok iránti igényt így különbözõ - fõleg mintavételen alapuló -, rendszeres statisztikai összeírások egész hálózata alakult ki ezen igények kielégítésére a fejlett országokban. Mielõtt rátérnénk a népszámlálások, illetve a közigazgatási célú nyilvántartások problematikájának részletes ismertetésére, érdemes összefoglalni, hogy a társadalmi-gazdasági adatok iránti megnövekedett igényeket milyen típusú statisztikai jellegû összeírásokkal lehet kielégíteni.
 

a) Jelentõsebb felhasználói igények társadalmi-demográfiai-gazdasági adatok gyûjtésére

Történetileg is a legrégebbrõl származó felhasználói igény (lásd 1. sz. adatigény) olyan lakossági felvétel iránt mutatkozott, amely a lakosság egészét érinti és a legfontosabb társadalmi-gazdasági jellegû adatokat gyûjti össze. (Magyarországon 1869-ben volt az elsõ modern értelemben vett népszámlálás és azóta - zömmel tíz éves idõközönként - tizenhárom ilyen teljes körû lakossági felvétel történt. Vannak olyan országok, ahol nem tíz, hanem ötévenként tartanak népszámlálásokat.)

1. ábra^a)

Az ábra Leslie Kish "Teljes körû adatfelvételek és gördülõ minták" c. tanulmányából való

A társadalmi-gazdasági fejlõdés egyre részletesebb - a lakosságtól begyûjthetõ - információt igényel, amely teljeskörûen ugyan nem, de egy nagyobb mintavétel beiktatásával begyûjthetõ (lásd 2. sz. adatigény). Igény lenne arra is, hogy a legfontosabb társadalmi-gazdasági adatok évenként rendelkezésre álljanak, azonban a legtöbb országban erre nincs lehetõség, kivéve azt a néhány országot, amelyek esetében a közigazgatási nyilvántartásokból (pl. népesség-nyilvántartás felhasználásával) oldják meg ezt a problémát. Az országok többségében kialakult az a gyakorlat, hogy a teljes körû népszámlálások köztes idõszakában úgynevezett mikrocenzusokat tartanak. A mikrocenzusok alkalmával a népesség néhány százalékát - például Magyarországon két százalékát - írják össze, a teljes körû összeírásokhoz hasonló tematikával és módszerrel. A kisebb minta és így az alacsonyabb költség lehetõvé teszi a teljes körû számlálásnál kérdezett alaptémák kibõvítését, részletesebb vizsgálatát. Ezek a kisebb mintán végrehajtott mikrocenzusok biztosítják, hogy az országra és nagyobb területi egységekre vonatkozóan olyan adatok álljanak rendelkezésre, melyek alapján nyomon követhetõk azok a változások, amelyek két teljes körû összeírás között történnek. Sajnos ezeknek a változásoknak a területi egységekre, településekre lebontott vizsgálatát nem lehet elvégezni tekintettel arra, hogy a mikrocenzus - a minta nagyságának korlátaiból adódóan - nem tud ezekre megbízható adatokkal szolgálni (lásd 3. sz. adatigény).

Vannak országok, ahol már hagyománya van a folyamatosan mûködõ mintavételes lakossági összeírásoknak. Magyarországon például a Központi Statisztikai Hivatal által mûködtetett úgynevezett Egységes Lakossági Adatfelvételi Rendszer (ELAR) keretében rendszeresen gyûjtenek társadalmi-demográfiai-gazdasági jellegû adatokat. Különösen jelentõsek a magyar háztartások jövedelmi viszonyaival, illetve a munkaerõpiaccal foglalkozó lakossági adatfelvételek. (Az úgynevezett ELAR felvételek jelentõs része kielégíti a 4-7 sz. adatigényeket.) Azonban ezek a felvételek a népességnek kis hányadát - például Magyarországon általában 0,5 százalékát érintik -, így alkalmatlanok kisebb területek, települések adatainak bemutatására.

Ezeket az adatigényeket áttekintve megállapíthatjuk, hogy a kismintás felvételek adatbõséget jelentenek országos szinten, de a kisebb területekre, településekre vonatkozóan - szûkebb tematikával - csak a teljes körû népszámlálások képesek adatot szolgáltatni. Ha mindezt abból a szempontból is megvizsgáljuk, hogy ezen igényeket milyen módon lehetne a közigazgatási nyilvántartásokból kielégíteni, akkor megállapíthatjuk, hogy erre csak a népszámlálások esetén lenne mód, tekintettel arra, hogy az úgynevezett kismintás felvételek olyan rendkívül részletes személyes (szubjektív) jellegû információkat tartalmaznak, amelyek a közigazgatási nyilvántartások adatállományában nagy valószínûséggel nem találhatók meg.
 

b) A népszámlálási felvételek jellemzõi

A XIX. század közepétõl a legtöbb európai országban rendszeressé váltak a népszámlálások, kialakultak azok az alapvetõ módszertani megoldások, amelyek ma is jellemzik a legtöbb népszámlálást.

Ezeknek a számlálásoknak a fõ jellegzetességük, hogy teljes körûek, egy meghatározott területen minden személyre és lakásra kiterjednek. Továbbá az adatfelvétel meghatározott idõpontra (eszmei idõpontra) vonatkozik, és a végrehajtás rövid idõ (általában két hét) alatt megtörténik. A számlálások bizonyos idõközönként ismétlõdnek (általában tíz év) és személyes jellegû adatokra vonatkoznak. A teljes körû népszámlálások végrehajtása állami feladat, tekintettel arra, hogy csak az állam rendelkezik azokkal az erõforrásokkal és szervezeti rendszerekkel amelyek szükségesek egy ilyen jelentõs nagyságrendû összeírás végrehajtásához.

A népszámlálásokat legfõképpen az különbözteti meg a többi - általában mintavételes lakossági összeírásoktól -, hogy a válaszadás kötelezõ, és a válaszadás megtagadása szankciókkal jár. Itt kell rátérnünk arra - a csak látszólagos ellentmondásra -, hogy bár kötelezõ a valóságnak megfelelõ adatszolgáltatás, de a bevalláson alapuló információk helyességét nem ellenõrzi senki. Például, ha a népszámlálás programja tartalmazza a lakás nagyságára (alapterületére) vonatkozó kérdést, akkor abban az esetben ha az adatszolgáltató valamilyen okból, esetleg bizalmatlanságból kisebb alapterületet vall be, nem érheti szankció, hiszen a számlálóbiztos nem kérhet dokumentumot, így nincs módjában ellenõrizni a bevallás helyességét. Ha a népszámlálás közigazgatási nyilvántartáson - például ingatlannyilvántartáson - alapul, akkor más a helyzet, hiszen ha az ingatlannyilvántartás tartalmazza ezt az információt, akkor nem az adatszolgáltató bevallása az adatszolgáltatás alapja, hanem az, hogy mi szerepel a közhitelû nyilvántartásban.

2. ábra

A népszámlálás tehát alapulhat bevalláson, melynek adatait csak statisztikai célból lehet felhasználni - amennyiben rendelkezésre áll megfelelõ minõségû nyilvántartás -, alapulhat közigazgatási nyilvántartáson, aminek az információit alapvetõen igazgatási célból gyûjtötték össze. A népszámlálás ezen kívül a két adatforrás kombinációjaként is végrehajtható, mint ezt számos, fõleg észak-európai ország példája bizonyítja.

A magyar gyakorlatban is többször elõfordult (pl. 1949-ben), hogy a népszámláláshoz olyan felvételeket is kapcsoltak, amelynek célja igazgatási jellegû volt, továbbá olyan összeírás is kapcsolódhatott, mely statisztikai célokat is szolgált. Jellemzõ volt még a korábbi népszámlálások gyakorlatára, hogy bizonyos témában - például a fogyatékosokra vonatkozóan - a népszámlálási adatállomány alapján utólagos, célzott statisztikai vizsgálatot hajtottak végre.
 

c) A nyilvántartások (regiszterek) osztályozása, népszámlálási szempontú elemzése

A gazdasági, technikai fejlõdés következtében a világ fejlettebb régióiban egyre több olyan információ halmozódik fel, amelyek tematikailag többé-kevésbé megegyeznek a hagyományos népszámlálások által gyûjtött adatok tartalmával. Különösen a számítógép alkalmazása lendítette elõre a különbözõ nyilvántartásokon alapuló információk bõvülését. Néhány fejlett országban a közigazgatás felállított a népességre, az ingatlanokra és egyéb közigazgatási szempontból fontos információkra vonatkozó katasztereket, és így rendkívül megnõtt az igazgatási jellegû információs bázis. Érdemes ezeknek a közigazgatási nyilvántartásoknak különbözõ szempontú osztályozását áttekinteni:

3. ábra

a) Az osztályozás a "Nyilvántartási rendszerek és adatvédelem" címû közigazgatási szakvizsgázóknak készült tankönyvben leírtak alapján készült (Budapest, 1996 BM Kiadó)

A közigazgatási nyilvántartásokat sokféleképpen csoportosíthatjuk. Így például ágazatok, szervezettségük, adattartalmuk vagy tárgyuk, területi elhelyezkedésük stb. szerint. Az egyik legáltalánosabb csoportosítási ismérv a nyilvántartásoknak a tárgyuk szerinti elkülönítése, mely szerint személyek, dolgok és szellemi javak nyilvántartásait különböztetjük meg.

A személyek nyilvántartásai felölelik a természetes és jogi személyek körét. E nyilvántartások elsõdleges célja, hogy a polgárok és szervezeteik jogainak gyakorlását, kötelezettségeik teljesítését segítsék elõ mind a közigazgatásban, mind a versenyszférában vagy a polgárok egymás közötti jogviszonyaiban. Ilyen nyilvántartások például az anyakönyvek, a személyiadat- és lakcímnyilvántartás, a cégnyilvántartás, az adóalanyok nyilvántartása stb.

Az állam mûködtetése, illetve az állampolgárok jogbiztonsága szempontjából releváns dologi (tárgyi) nyilvántartások, mint például az ingatlannyilvántartás, a közmûhálózati, a távközlési-hálózati, a jármûnyilvántartás, amelyeknek mûködtetése elsõdlegesen település-fejlesztési és -fenntartási, hatósági ügyintézési, költségvetés-tervezési érdekbõl elengedhetetlenül szükséges.

A szellemi tulajdon védelme érdekében, a magyar nemzetgazdaság mûszaki fejlõdésének, a korszerû technika meghonosításának, valamint a feltalálók erkölcsi és anyagi elismerésének elõmozdítása érdekében fontos egyéni és társadalmi érdekek fûzõdnek a szellemi javak (találmányok, szabadalmak, szerzõi jogok) nyilvántartásához.

A nyilvántartások felhasználása szempontjából nem lényegtelen, hogy hatósági vagy nem hatósági nyilvántartásról van-e szó. A hatósági nyilvántartás közhitelû, az ebbe történõ bejegyzés hatósági határozatnak minõsül (pl. az anyakönyvi bejegyzés). Ez azért lényeges, mert az ilyen fajta nyilvántartás hitelességéért az állam kezességet vállal, és esetleges statisztikai célú felhasználás szempontjából a hitelesség fontos szempont lehet. Ezen belül az úgynevezett konstitutív nyilvántartásoknak olyan erõs joghatásuk van, hogy maga a bejegyzés ténye jogot keletkeztet. (Például a társadalmi szervezet csak akkor tekinthetõ jogi szempontból létezõnek, ha azt az adott nyilvántartásba bejegyezték.) Az úgynevezett deklaratív nyilvántartások is közhitelûek, azonban a nyilvántartásba vétel nem keletkeztet valamilyen jogot (ilyen például az útlevél-nyilvántartás).

A nem hatósági nyilvántartások között is vannak deklaratív jellegûek, melynek célja elsõsorban a tájékozódás, a tájékoztatás elõsegítése, jogi hatást nem idéznek elõ. Vezetésüket részben jogszabályok írják elõ (pl. a Cégnyilvántartási és Céginformációs Szolgálat által vezetett cégnyilvántartás), részben saját kezdeményezés útján jönnek létre (pl. különféle számítógéppel vezetett jogtárak, önkormányzatok ügyfél-tájékoztató rendszerei, önkormányzatok név- és címjegyzéke stb.).

A népszámlálás szempontjából meg kell említeni egy további fontos nyilvántartást, amely ugyan nem tartozik szorosan a közigazgatási nyilvántartások közé, de általános jellegû alapnyilvántartásnak kell tekintetni. Ez a társadalombiztosítási (egészség- és nyugdíjbiztosítási) nyilvántartás.

Kézenfekvõ, hogy a népszámlálás szempontjából hasznosítható nyilvántartások közé tartoznak a KSH által kezelt - fõleg a gazdasági szervezetek adatait tartalmazó - nyilvántartások.

4. ábra

A nyilvántartásokkal (regiszterekkel) kapcsolatos követelmények közé tartozik, hogy a nyilvántartás legyen: hiteles, naprakész, a karbantartás forrásai legyenek meghatározva, az adatvédelmi szempontok érvényesüljenek, a felhasználók köre legyen meghatározott. Ezeknek az elveknek egy része az igazgatási célú nyilvántartások esetében - például a naprakészség tekintetében - szigorúbban kell, hogy érvényesüljön, mint a statisztikai célú nyilvántartásnál.

A nyilvántartások (regiszterek) felhasználása esetén tisztában kell lenni a nyilvántartás (regiszter) fogalmával. Az értelmezõ szótár szerint:
 

A népszámlálási felhasználás szempontjából is fontos e különbségtétel, mivel különbözõ adatállományok tartalmának azonosítása nem képzelhetõ el magának a regiszternek a használata nélkül.

A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy a népszámlálási felhasználás esetén leginkább szóba jöhetõ nyilvántartás a személyi adat- és lakcímnyilvántartás. Népszámlálási szempontból felhasználható adattartalma a következõ: név, (nem) születési hely, idõ (kor), állampolgárság, lakó és/vagy tartózkodási hely. E nyilvántartásnak a legnagyobb értéke, hogy - elvben - lefedi az ország egész lakosságát, így egy teljes körû adatállományról van szó.

Az ország lakosságának jelentõs része szerepel az egészségi- és nyugdíjbiztosítási, illetve adóhatósági nyilvántartásban. E nyilvántartások adattartalmának körét nem könnyû átlátni.

Az egészség- és nyugdíjbiztosítási nyilvántartásban az 1997. évi LXXX. és a LXXXI. törvények szerint a következõ személyes adatokat tarthatják nyilván és kezelhetik (vázlatos felsorolás)
 

További fontos nyilvántartás az adó- és cégnyilvántartás, ahol fõleg az adott személy jövedelmi viszonyaira, munkáltatójára vonatkozó adatokat lehet feltérképezni.

A népszámlálással egyidejûleg lakásösszeírás is történik. Sajnos Magyarországon jelenleg nincs teljes körû épület és lakásnyilvántartás, így csak az ingatlannyilvántartás adatait lehetne felhasználni. Az ingatlannyilvántartásban azonban a lakásra vonatkozó fõbb ismérvek (pl. alapterület, szobaszám, felszereltség) hiányoznak. Fõleg az ingatlan fekvésének helye, az ingatlanhoz kapcsolódó jogok és tények bejegyzése található a nyilvántartásban.

Kiegészítõ jelleggel számos szaknyilvántartás népszámlálási típusú adatait lehetne felhasználni. Különösen fontosak például az idegenrendészeti nyilvántartások a nemzetközi vándorlás vizsgálata szempontjából. Népszámlálási típusú adatot tartalmazhatnak például a közszolgálati nyilvántartások, a munkanélküliek adatait magukba foglaló nyilvántartások és a bûnügyi nyilvántartásban szereplõ elitéletekkel kapcsolatos információk.

Már most jelezzük, hogy a nyilvántartásoknak (regisztereknek) csak egy vázlatos felsorolására volt lehetõségünk. Nyilvánvaló, hogy további kutatást igényel a népszámlálás szempontjából szóba jöhetõ nyilvántartások (regiszterek) adattartalmának pontos feltárása, módszertani problémáinak tisztázása.
 

d) A három adatforrás felhasználásának elõnyei, hátrányai

Témánk szempontjából a következõ három adatforrás jöhet szóba: a lakossági adatfelvétel mintavételes eljárással, a teljes körû lakossági felvétel és a közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartás. A következõ táblázat nyolc kiválasztott kritérium alapján megpróbálja szemléltetni az egyes adatforrások viszonylagos elõnyeit, illetve hátrányait. A "*" jel az egyes források elõnyeit jelzi, a több "*" jel az elõnyök erõteljesebb voltára utal. (Lásd 5. ábra)

A lakossági mintavételes adatfelvétel fõ jellemzõje, hogy gazdag, változatos programot valósít meg, szó lehet egyes speciális népességcsoportok (pl. idõskorúak, munkanélküliek) célzott vizsgálatáról is, továbbá frissebb adatokkal szolgál mint a tízévenként végrehajtott népszámlálás. A mintavételes adatfelvétel olcsóbb is mint a teljes körû népszámlálás, mivel lényegesen kevesebb adatszolgáltatót kell összeírni. Ugyanakkor a teljes körû adatfelvételek (népszámlálások) tízévenként a kisebb területekre és különösen a településekre, azon belül számlálókörzetekre vonatkozóan olyan részletes adatokat adnak, amelyeket a mintavételes felvételek nem biztosítanak. További elõnyük - maguknak a mintavételes felvételeknek a szempontjából is -, hogy címjegyzékük alapot szolgáltat a mintavételhez, és tíz éven át néhány alapváltozó tekintetében vonatkoztatási pontot jelentenek további vizsgálatokhoz.

5. ábra

Három adatforrás összehasonlítása nyolc kritérium alapján a)
Kritériumok	Mintavétel	Teljes körû adatfelvétel	Adminisztratív nyilvántartás
Gazdag, komplex, változatos, rugalmas	***
Pontos, releváns	*		?
Olcsó	**		***
Aktuális, idõszerû, szezonális	***		*
Precíz (nagy és komplex)		*	*
Kis adatterületre is részletes adatok		**	*
A népesség lefedése, hihetõség, public relations szempontok		*	?
A népesség témaspecifikus jellege	***	*
a) A táblázat Leslie Kish: "Teljes körû adatfelvételek és gördülõ minták" címû tanulmányából való. (Megjelent: Jel-Kép 1995/2. számában.)

Témánk szempontjából fõleg a teljes körû lakossági felvétel (népszámlálás) és a közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartás nyolc kritérium alapján történõ összehasonlítása érdemel figyelmet. Nyilvánvaló, hogy témagazdagság, változatosság és rugalmasság szempontjából egyik sem éri el a mintavételes lakossági felvételek színvonalát. Viszont mindkét adatforrás részletes adatokat tud adni kisebb területekre is, talán a teljes körû lakossági felvételek (népszámlálások) célzottabban tudják ezt az igényt kielégíteni. A közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartások ugyanakkor idõszerûbbek, hiszen adatállományukat az igazgatási cél megvalósulása érdekében állandóan aktualizálni kell. (Magyarországon az adatvédelmi törvény egyenesen kötelezõvé teszi, hogy az adatkezelõ csak a valóságnak megfelelõ, aktuális személyes adatot kezeljen.)

A közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartás nagy elõnyének tartják, hogy olcsóbb, mint a teljes körû lakossági felvétel (népszámlálás). Erre utal az az információ, hogy Finnországban az alapadatok 93 százalékát közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartásokból szerzik be és csak 7 százalékát közvetlenül a lakosságtól. Az alapadatok 7 százalékának a biztosítása azonban a Finn Statisztikai Hivatal éves költségvetésének 30 százalékába kerül. A költségek számításánál azonban figyelembe kell venni, hogy maguknak a közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartásoknak a felállítása, statisztikai célú felhasználásra alkalmassá tétele hosszú éveket vesz igénybe, mely jelentõs költséggel jár, továbbá az adatállományok naprakésszé tétele szintén költséggel bír. A teljes körû lakossági adatfelvétel (népszámlálás) tíz évenkénti végrehajtása ugyan egyszeri jelentõs nagyságrendû költséget igényel, azonban ha ezt tíz évre elosztjuk, akkor már ez az összeg alacsonyabbnak mondható. Ennek ellenére minden tényezõt mérlegelve azt mondhatjuk, hogy egy jól mûködõ, hiteles és naprakész közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartás statisztikai célú felhasználása nyilván olcsóbban megoldható.

A nyolc kritérium közül leginkább abban lehetünk bizonytalanok, hogy a két nagy adatforrás mennyire pontos, mennyire hiteles.

A hagyományos teljes körû lakossági felvételek (népszámlálások) kizárólag statisztikai felhasználás céljából gyûjtik az adatokat. Alapvetõ módszerük nem csak azért alapul bevalláson, mert korábban még nem voltak elég fejlettek a nyilvántartási rendszerek, hanem azért is, mert az a vélemény, hogy így az adatszolgáltatók nagyobbik része talán hajlamosabb a valós helyzetet feltárni és abból, hogy az összeírók nem kérnek dokumentumokat, inkább feltételezhetõ, hogy az adatokat más célra nem használják fel. Fontos körülmény, hogy egy népszámlálás az egész lakosságot érintõ, tíz évenként végrehajtandó nagy esemény, amely jó publicitással, megfelelõ tájékoztatással, propagandával meggyõzõ erõvel hathat a lakosságra, és az adatszolgáltatók jelentõs részét adataiknak a valóságnak megfelelõ bevallására késztethetik.

A közigazgatási (adminisztratív) nyilvántartások részére az adatok gyûjtése viszont elsõdlegesen nem statisztikai célból történik.

Fõ feladata ezeknek az adatgyûjtéseknek a polgárok név szerinti adatainak és a róluk szóló egyéb információknak a felvétele abból a célból, hogy igazoljanak valamilyen jogosultságot vagy annak hiányát, azaz jogviszonyt teremtsenek. Az adatok szolgáltatásának ezen szempontjai viszont felvetik azt a kérdést, hogy az információk mennyiben tükrözik a valós helyzetet, hiszen a polgárnak lehetnek olyan érdekei - például a lakásbejelentésnél, vagyoni helyzet felmérésénél -, amelyek nem ösztönzik a valóságos tényállás bevallására. További probléma, hogy a nyilvántartások naprakésszé tételében fontos szerepe van a polgárok aktivitásának és a technikai felkészültség olyan fokának, amely lehetõvé teszi a változások azonnali beépítését az adott nyilvántartási rendszerbe. (Jellemzõ példaként lehet felhozni, hogy Magyarországon az 1992. évi LXVI. törvény 27. § (3) bekezdése értelmében meg kell szüntetni, azoknak az állampolgároknak a tartózkodási helyükre (ideiglenes lakcímükre) vonatkozó bejelentettségét, akik két évnél régebben vannak bejelentve és nem újítják meg bejelentkezésüket. Erre a tömeges tartózkodáshely-megszüntetésre 1994. június 30-ával került sor. Ekkor központilag, adminisztratív úton 900 ezer bejelentés szûnt meg, melyek kétharmada települések közötti és egyharmada településen belüli volt. Tehát csaknem milliós nagyságrendû nem valós lakcímadat halmozódott fel 1994-ig a lakcímnyilvántartásban, annak következtében, hogy a polgárok elmulasztották korábbi tartózkodási helyük bejelentését.)

A közigazgatási nyilvántartások minõsége általában összefügg az adott ország gazdasági fejlettségével, az ott élõk kulturális beállítottságával, színvonalával, az állami-politikai struktúra felépítésével. Azt lehet mondani, hogy minél inkább azonosulnak a polgárok államuk politikai-társadalmi berendezkedésével, elégedettek gazdasági teljesítményeivel, annál nagyobb a remény, hogy az adott nyilvántartási rendszer megközelítõleg a valós helyzetet tükrözi.

A volt szocialista, az úgynevezett átmeneti országok társadalmában csak most alakul ki az állammal az a bizalmi viszony, amely más szerencsésebb helyzetû, stabil értékrendekkel bíró társadalmakban már régebben kialakult. Ezekben az országokban a nyilvántartások minõségének javulása szerves összefüggést fog mutatni a piacgazdaság és a jogrendszer megszilárdulásával, a középrétegek megerõsödésével, a kulturáltsági szint emelkedésével.
 

2. A nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú használatának hazai és nemzetközi gyakorlata, lehetõségei
a) A magyar népszámlálások és a nyilvántartások (regiszterek) kapcsolata

A magyar népszámlálások 1990-ig nem használtak fel semmilyen mértékben közigazgatási célú nyilvántartásokat.

Ezt azért sem tehették, mert az országban nem volt olyan népszámlálási tematikájú a teljes lakosságra kiterjedõ, viszonylag könnyen hozzáférhetõ nyilvántartás, amelyet - népszámlálási célból - fel tudtak volna használni. Ezzel szemben inkább a népszámlálást, mint egyedüli teljes körû lakossági felvételt használták fel arra, hogy különbözõ nyilvántartási jellegû összeállításokat készítsenek, továbbá - néhány esetben -, hogy a népszámlálási felvételhez kapcsoljanak nem statisztikai jellegû összeírásokat.

Már a kezdetektõl - az 1870-es évek elejétõl - a KSH állította össze a közigazgatási jellegû nyilvántartásként funkcionáló Helységnévtárat, melyhez a mindenkori népszámlálás szolgáltatott adatokat. Például az 1869. évi népszámlálás ugyan nem közölt település szintû adatot, de a települések összeírás szerinti lakás- és népességszámát szerepeltették az 1873. évi Helységnévtárban.

A népszámlálási adatállomány felhasználásának példája az 1912. évi vakságügyi összeírás. Az adatgyûjtés során elõször elkészítették - az 1910. évi népszámlálás anyagából - a vakok névjegyzékét. Ezt elküldték a különbözõ felekezetek lelkészeinek, akik a névjegyzéket kiegészítették, pontosították. A végleges névjegyzék alapján 1912 õszén kezdték el az összeírást és jelentõs részben csak a következõ évben fejezték be az adatgyûjtést. Az adatfelvételt részben közigazgatási tisztviselõk, hatósági orvosok és fõleg - ahol volt ilyen szakképesítéssel rendelkezõ orvos - szemorvosok végezték.

Történelmi okokkal is magyarázható, hogy a két világháború közötti népszámlálásokhoz (1930, 1941) és az azt követõ 1949. évi népszámláláshoz több igazgatási (nyilvántartási) célú adatfelvételt kapcsoltak. Például az 1941. évi népszámlálás során az összeírás körébe tartozott:
 

Az 1941. évi népszámlálás során külön regisztert (címlistát) kívántak készíteni a vállalatokról, ipari üzemekrõl, iparosokról, kereskedõkrõl. E népszámlálást megelõzõen is néhány népszámlálás adatának feldolgozása során készültek hasonló regiszterek (pl. az 1930. évi népszámlálás alkalmával).

Az elmúlt évtizedek magyar népszámlálásai közül az 1949. évi népszámláláshoz kapcsoltak leginkább igazgatási (nyilvántartási) célú összeírásokat. Ilyen terjedelmû, egyéb nem statisztikai célú összeírással sem elõtte, sem azóta nem terhelték meg a népszámlálásokat.

Az 1960. évi népszámlálás elõkészítésekor a népszámlálások során elõször készült minden településrõl utca- és házszámjegyzék. Korábban az összeírók csak az összeírandó számlálókörzetet határoló utcaneveket kapták meg.
 
 

Az 1949. évi népszámláláshoz kapcsolódó - nem statisztikai természetû - igazgatási, népességnyilvántartási célú összeírások

Az 1990. évi népszámlálás elõkészítésekor volt egy olyan elképzelés, hogy a Magyarországon legtöbb problémát okozó kérdéskört, a foglalkoztatottsági-iskolázottsági adatokat egy úgynevezett munkáltatói kérdõív tartalmazta volna. Ezt a kérdõívet az aktív keresõk, gyesen, gyeden levõ munkavállalók túlnyomó többségérõl munkáltatójuk töltötte volna ki az általa vezetett - és a népszámlálás elõtt egyeztetett, aktualizált - munkaügyi nyilvántartás alapján. A munkáltatók által elõre kitöltött és az összeírás megkezdése elõtt a dolgozóknak átadott kérdõíveket már csak esetleg pontosítani kellett volna, teljes foglalkozási-iskolázottsági kérdõív kitöltésére pedig csak azokban az esetekben került volna sor, amikor az összeírt személy nem kapott, vagy nem kaphatott ilyen kérdõívet. A próbaszámlálások tapasztalatai, valamint a munkáltatók tiltakozása kapcsán végül is 1990-ben a munkáltatói kérdõív felhasználására nem került sor.

Már az 1980. évi népszámlálás elõkészítése során felmerült az 1975-ben felállt népesség-nyilvántartás adatainak népszámlálási célú hasznosítása, azonban ezt az elképzelést elvetették, mivel a népesség-nyilvántartás még nem volt abban az állapotban, hogy e feladatot végre lehessen hajtani. (Ebben az idõpontban még sokan nem kapták meg a személyi számukat.)

A népesség-nyilvántartás adatainak elõzetes felhasználására csak az 1990. évi népszámlálás elõkészítése során került sor.
 

b) A népesség-nyilvántartás adatainak felhasználása az 1990. évi népszámlálás elõkészítésében¹

Az 1990. évi népszámlálás elõkészületei során 1989. év szeptemberében a számlálókörzetek kialakításakor az Állami Népességnyilvántartó Hivatal (ÁNH) készítette el településenként saját adatállományából az aktuális utca-, házszám- és lakásjegyzéket. Az elkészített jegyzéket pontosították, majd a november 1-i állapotnak megfelelõen, számlálókörzetenként a felülvizsgált utca- és házszámjegyzéket - a bejelentett személyek legfontosabb adataival - a számlálóbiztosoknak kiosztották. A számlálóbiztosoknak a címjegyzéken jelezniük kellett, ha az ott feltüntetett adatok az összeíráskor bemondott adatokkal nem egyeztek. Ezen eltérésrõl készült egy nem reprezentatív, öt megyére, ezen belül fõleg a legnagyobb eltéréseket mutató 263 számlálókörzetre kiterjedt vizsgálat. Ennek a vizsgálatnak az eredményeit foglaljuk össze.

A vizsgálatba bevont 59 megyeszékhelyen lévõ, 53 városi és 151 községi (összesen 263) számlálókörzet adataiból az állapítható meg, hogy a népszámlálás kevesebb lakott lakást írt össze, mint amennyit az ÁNH nyilvántartása szerinti címállomány tartalmazott, és az összeírt személyek száma is alacsonyabb volt a népesség-nyilvántartás szerinti népességszámnál. A lakások esetében közel 20 százalékos, a népességnél mintegy 15 százalékos alulszámlálás volt tapasztalható.

7. ábra

Az össze nem írt lakások viszonylag jelentõs része (15%-a) megállapíthatóan másik számlálókörzetbe tartozott, és nem abba, ahol a címjegyzékben szerepelt. Ez jellemzõen olyan esetekben fordult elõ, amikor egy-egy utca stb. házszámozását - a népesség-nyilvántartási rendszer bevezetését követõen bármikor - megváltoztatták, például a páros oldalon lévõ házszámok páratlan házszámok lettek és viszont. Az ilyen jellegû változásokat a népesség-nyilvántartó szervek nem vezették át automatikusan az érintett címeknél, csupán akkor, ha az ott lakók eleget tettek - kizárólag adminisztratív célú - ki- és bejelentkezési kötelezettségüknek. Ebbõl adódóan a címjegyzékek sok esetben a házszámváltozás elõtti állapotot tükrözték, így - különösen a körzethatárok mentén - egész utcasorok kerültek tévesen egy-egy számlálókörzet címanyagába.

A címjegyzéken szereplõ, de össze nem írt lakások többségérõl (76%-áról) csupán annyi információval rendelkezünk, hogy az adott lakást nem találta meg a számlálóbiztos. Ezekben az esetekben az összeíró nem jegyezte fel (esetleg nem tudta megállapítani) a címjegyzék és a tényleges állapot közötti eltérés pontos okát, az utólagos összehasonlítás során pedig általában már nem volt lehetõség annak kiderítésére, hogy miért szerepel az adott cím a címjegyzékben. Feltételezhetõ, hogy a "meg nem talált" lakások jelentõs része is házszámváltozás miatti téves besorolás, duplikátumként szereplõ, vagy nem azonosítható cím. Nagyon valószínû, hogy a duplikátumként szereplõ címek egy részét egy másik számlálókörzetben megtalálták, és mint címjegyzéken nem szereplõ lakást írták össze.

A címjegyzékben önálló lakásként szereplõ, de össze nem írt címek 6 százaléka üres telek volt, vagy olyan középület, amelyben nincs lakás. Részben a házszámváltozások, részben a pontatlan bejelentkezések miatt fordult elõ, hogy a lakások egy része többször is szerepelt ugyanannak a körzetnek a címjegyzékén (pl. egyszer ajtószámmal és egyszer ajtószám megjelölése nélkül, vagy ugyanaz a lakás a házszámváltozás elõtti számmal és az új házszámmal is). Néhány esetben valamely intézeti háztartás egy részét (egy épületét, egy szobáját) szerepeltette önálló lakásként a címjegyzék. Az olyan címeknek az aránya, amelyek azért nem kerültek összeírásra, mert nem lakásként szolgáltak vagy mert lebontották õket, elenyészõ volt, és még ennél is kevesebb - mindössze egytized százaléknyi - az összeírási hiba folytán össze nem írt lakás.

A címjegyzéknek azok a címei, amelyek összeírásra kerültek, valamivel több mint 90 százalékát teszik ki a népszámlálásnál regisztrált lakásoknak. Az összeírt lakások túlnyomó többsége tehát szerepelt a címjegyzéken, azonban címeltérés nélkül csak kisebbik részüket sikerült összeírni. A címjegyzéken is megtalálható lakások több mint a felénél az ott feltüntetett cím téves vagy hiányos volt. Egyes esetekben a jegyzéken szereplõ - hiányos címmegjelölésû - lakást két vagy több lakásként kellett összeírni. (Ilyenkor a számlálóbiztos nem azt jelezte, hogy címjegyzéken nem szereplõ lakást kellett összeírnia, hanem a címet pontosítva, kiegészítve az így összeírt valamennyi lakásnál címeltérést jelölt.) Ugyanakkor a népszámlálásnál összeírt lakások csaknem egytizede egyáltalán nem szerepelt az adott számlálókörzethez készült címjegyzéken.

A vizsgált számlálókörzetek címjegyzékeire felvett több mint 36 ezer személybõl közel 27 ezret (74%-ot) írtak össze a számlálóbiztosok. Az összeírásra nem kerültek legnagyobb része (45%-a) már nem lakott azon a címen, elköltözött vagy meghalt. A címjegyzék lezárása utáni lakcím-megszüntetéseket és halálozásokat természetesen nem vehette figyelembe a népesség-nyilvántartás, de az ilyen esetek elõfordulása nem is volt számottevõ.

Több mint egyötöd volt azoknak a hányada, akik azért nem kerültek összeírásra, mert egyáltalán nem ismerték õket azon a címen, amelyet a címjegyzék (állandó vagy ideiglenes) lakásukként megjelölt. Valamivel kisebb arányban (18%) szerepeltek a címjegyzéken - az adott számlálókörzetbe tévesen besorolt lakásokban - más számlálókörzetekhez tartozó személyek.

Közel 4 ezer olyan személyt írtak össze a vizsgált körzetekben, akik a címjegyzéken nem szerepeltek. Túlnyomó többségük olyan lakásban került összeírásra, amely hiányzott a jegyzékrõl, de nem egy esetben kellett olyan személyt összeírni, aki valamilyen oknál fogva nem volt feltüntetve a címjegyzéken egyébként szereplõ lakás lakói között. Az ilyen jellegû hiányosságokhoz minden bizonnyal jelentõsen hozzájárult, hogy az állampolgárok nem minden esetben jelentkeztek be a jogszabályokban elõírt határidõben abba a lakásba, ahol valójában laknak, azonban úgy tûnik, hogy a népesség-nyilvántartás sem tudta mindig megbízhatóan és elfogadható idõn belül regisztrálni a változásokat. (A születésekrõl pl. az anyakönyvvezetõk hivatalból értesítik a lakcím szerint illetékes népesség-nyilvántartási szervet, ennek ellenére néhány esetben olyan gyermekek sem kerültek fel a címjegyzékre, akik hónapokkal annak lezárása elõtt születtek.)

A népszámlálásnál összeírtak túlnyomó többsége (87%-a) szerepelt ugyan címjegyzéken, a népesség-nyilvántartás által közölt adatok azonban náluk is sok esetben pontosításra, javításra szorultak. A legtöbb eltérés a hiányos, pontatlan lakcímbejelentésekbõl adódott, jellemzõ volt, hogy bejelentkezéskor csupán a házszámot jelölték meg, a többi lakcím azonosító adat (épület, emelet, ajtószám, a házszámnál és az ajtószámnál használt betûjelzés) hiányzott. Olykor a közterület megnevezése is pontatlan, például tér helyett utca szerepel a népesség-nyilvántartás által közölt lakcímben. Az ilyen jellegû eltérések különösen akkor okoztak problémát, amikor egy-egy településen több azonos nevû, de eltérõ jellegû közterület (út, utca, tér stb.) volt található.

A magyar népszámlálások történetében az 1990. évi volt az elsõ, amikor az egész lakosságra kiterjedõ igazgatási célú nyilvántartás (regiszter) felhasználásra került. Ezért tartottuk érdemesnek a csupán néhány számlálókörzetben elvégzett összehasonlítás eredményének rövid ismertetését. Tettük ezt azért, hogy érzékeltessük milyen problémákat okoz egy hagyományos bevalláson alapuló népszámlálás és egy igazgatási célú nyilvántartás (regiszter) együttes felhasználása. Felhívjuk azonban a figyelmet, hogy a bemutatott összehasonlítás eredményei nem általánosíthatók, kisebb településeken jobb, a nagyobb városokban, fõleg a fõvárosban rosszabb helyzet is elõfordulhatott. Azt is meg kell jegyezni, hogy 1990 óta - köszönhetõen az országgyûlési és önkormányzati választásoknak - a népesség-nyilvántartás adatai pontosabbá válhattak. A bemutatott vizsgálat eredményei azt is megmutatták, hogy minden probléma ellenére a népesség-nyilvántartás által adott címjegyzék nagy részét azért az összeírók használni tudták.

8. ábra

 

c) Nemzetközi kitekintés a nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú használata szempontjából

Az eddigi népszámlálások során Európa legtöbb országában a közvetlen kikérdezésen alapuló felvételi módszert alkalmazták, vagyis a kérdõíveket a számlálóbiztosok, illetve maguk a kérdezett személyek töltötték ki. Kivételt csak néhány észak-európai ország jelentett, ahol a népszámlálás igazgatási célú nyilvántartáson (regiszteren) alapult, vagy vegyes felvételi módszert vezettek be. Ez utóbbi azt jelentette, hogy az információk egy részét a nyilvántartásból (regiszterbõl) vették, további adatokat pedig bevallás útján jegyezték be a kérdõívbe. Akár a nyilvántartások (regiszterek) kizárólagos alkalmazásának, akár a vegyes módszernek elõfeltétele, hogy a személyek azonosíthatók legyenek, mely alapján a különbözõ tematikájú nyilvántartások (regiszterek) adatainak összekapcsolását el lehessen végezni. További feltétel a nyilvántartások (regiszterek) hitelessége, megbízhatósága és pontossága, valamint az, hogy az adott ország jogrendszere lehetõvé tegye az igazgatási célú nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú felhasználását.

Az adminisztratív nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú felhasználása már hosszú ideje témája a nemzetközi statisztikai találkozóknak. A legutóbbi tanácskozást e témában 1996 novemberében Genfben tartották, ahol összefoglalták e kérdéskörrel kapcsolatos nemzetközi tapasztalatokat. Érdemes e tanácskozás legfontosabb megállapításait felidézni.

A témában készült összefoglaló jelentés megállapítja, hogy a legtöbb európai ország rendelkezik helyi vagy központi népesség-nyilvántartással. Kiemeli Dániát és Finnországot ahol a népszámlálások már adminisztratív nyilvántartásokon alapulnak. E jól koordinált nyilvántartások kiépítésére e két országnak 30 évre volt szüksége. A jelentés megállapítja, hogy csak néhány ország van Dániához és Finnországhoz hasonló szituációban. Norvégiában és Svédországban hasonló a rendszer, de lakás- és épület-nyilvántartást még nem hoztak létre. Hollandiában, Belgiumban és Szlovéniában a népszámlálások során széleskörûen használják a népesség-nyilvántartást. A legtöbb országban a lakcímmel ellátott népesség-nyilvántartáshoz való hozzáférés és felhasználhatóság nagy mértékben különbözik. Néhány országban ugyan jó minõségû népesség-nyilvántartás létezik, de a statisztikai célból történõ hozzáférés korlátozott, míg más országokban még hosszú munkálatoknak kell megelõzniük a jól megalapozott népesség-nyilvántartás létrejöttét. Van az országoknak egy jelentõs csoportja, például Anglia, Franciaország (Amerikai Egyesült Államok, Kanada), ahol nincs lakcímnyilvántartás, így ezekben az országokban fõleg hagyományos típusú népszámlálásokat tartanak.

9. ábra
Az adminisztratív nyilvántartások hozzáférhetõsége és felhasználhatósága

A 9. ábra néhány jellemzõ ország adatait tartalmazza, abból a szempontból, hogy milyen az adminisztratív nyilvántartások, hozzáférhetõsége és felhasználhatósága. E táblázat a fentebb jelzett összefoglaló jelentés alapján készült, ezért némi bizonytalanság van a tekintetben, hogy egységesen értelmezték-e a hozzáférhetõség és felhasználhatóság fogalmát. Mint láttuk, 1990-ben Magyarországon csak a népszámlálás elõkészítéséhez használták a népesség-nyilvántartás adatait, más országokban valószínû, hogy a felhasználás odáig terjedt, hogy népesség-nyilvántartás személyi adatait beépítették a hagyományos módszerrel végrehajtott népszámlálások adatállományába. A táblázatból jól látható, hogy kritikus felhasználási terület a lakás- és a cégnyilvántartás.

A tanácskozás pontokba szedve összefoglalta az adminisztratív nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú felhasználásának helyzetét, és a következõ fõbb megállapításokat tette:
 

1. A költségek leszorításának, valamint a válaszadók terhének csökkentésének találkoznia kellett a növekvõ adatigényekkel. Ez vezetett Európában az adminisztratív adatok statisztikai célú felhasználásához. A helyzet természetesen országról országra különbözõ a tekintetben, hogy milyen mértékûek és mennyire hozzáférhetõek az adminisztratív adatok.
2. Számos országban konkrét terveket készítettek a kritikus adminisztratív nyilvántartások fejlesztésére.
3. Az adminisztratív adatok, nyilvántartások használatának sikeres megvalósulásához feltétel, hogy a statisztikai hivatal hozzájusson a megfelelõ nyilvántartásokhoz, és kombinálhassa az adatokat különbözõ rendszerekkel. Ez középpontba helyezi az adatvédelem kérdéskörét, és a statisztikai hivatal megbízhatóságát. A statisztikai hivatalnak meg kell gyõznie a közvéleményt és a döntéshozókat, hogy az adminisztratív adatok statisztikai célú felhasználása nem veszélyezteti a személyiségi jogokat és az adatbiztonságot. A statisztikust nem az egyedi adatok érdeklik, hanem a népesség jellemzõi. Az adatvédelem garantálható a megfelelõ törvényi szabályozással, az adatvédelmi hatóságok ellenõrzésével és a modern technológiák alkalmazásával.
4. Az adminisztratív adatok statisztikai célú felhasználásában a megfelelõ szint elérése lassú folyamat. Az északi országokban körülbelül 30 évig tartott, amíg elérték a jelenlegi színvonalat, pedig akkor a feltételek kedvezõbbek voltak.
5. Az adminisztratív nyilvántartások népszámlálási célú felhasználására elõ kell készíteni ezeket a nyilvántartásokat oly módon, hogy módszertani szempontból megfeleljenek azoknak az igényeknek, amelyeket a hagyományos népszámlálások ki tudnak elégíteni (pl. a nyilvántartásban levõ adatoknak a népszámlálásnál használt fogalmak szerinti megfeleltetése).
6. Az adminisztratív nyilvántartásokat nem csak népszámlálás céljából lehet felhasználni, hanem használhatók még a címlisták összeállításához, a hiányzó adatok kiegészítéséhez és a kisterületi statisztikai becslésekhez is.

 

3. A nyilvántartások (regiszterek) népszámlálási célú használatát befolyásoló jogi környezet

A magyar jogalkotás szempontjából mérföldkõnek tekinthetõ, hogy az Országgyûlés 1992 õszén elfogadta az alkotmányos alapjogokat szabályozó "a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról" szóló 1992. évi LXIII. törvényt. Vázlatosan megfogalmazva, ez a törvény
 

1. figyelmen kívül hagyja az adathordozó fizikai sajátosságait, azaz a számítógéppel és az anélkül végzett adatkezelés között nem tesz különbséget;
2. az adatkezelõ fogalmába beleérti a közhatalmat, civil szervezetet, gazdálkodó szervezetet, a médiát, a többi polgárt, akiktõl egyaránt védi a saját adataival rendelkezõ polgárt;
3. fogalomrendszere abszolút "EU konform" ;
4. a két szabadságjogot a közérdekû adatok nyilvánosságát (információszabadság) és a személyes adatok védelmét (adatvédelem) egy törvényben szabályozza;
5. a témával foglalkozó úgynevezett kerettörvényrõl van szó, a részletes szabályokat az úgynevezett szektoriális törvények állapítják meg.

 

Meg kell említeni, hogy az 1995. évben további két olyan fontos törvényt fogadott el az Országgyûlés, amely - közvetett módon - hatással van a népszámlálások jogi szabályozására. (Ezek a következõk: 1995. évi LXV. törvény az "államtitokról és szolgálati titokról", valamint az 1995. évi LXVI. törvény a "közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltárak védelmérõl".) Különösen az úgynevezett levéltári törvény lehet hatással a népszámlálások múltbani és jövõbeni anyagaira, mivel ez a törvény rendelkezik többek között a kérdõívek megsemmisítésérõl, illetve levéltári védelem alá helyezésérõl.

Végül kicsit bõvebben szólunk a témánk szempontjából legfontosabb törvényrõl, a statisztikai törvényrõl.²

A modern, civilizált országok nem nélkülözhetik azokat az alapvetõ információkat, amelyeket a statisztikai módszerrel gyûjtött, feldolgozott és publikált adatok biztosítanak. Ahhoz, hogy ezek az információk rendelkezésre álljanak, törvényben kell szabályozni a hivatalos (állami) statisztikai szolgálat mûködési rendjét, és egyben jogi garanciákat kell nyújtani az adatszolgáltatóknak, hogy az általuk rendelkezésre bocsátott adatokkal nem élnek vissza, azokat csak statisztikai célokra használják fel.

Magyarországon a statisztikai szolgálat több mint 125 éves múltra tekinthet vissza. Az elsõ statisztikai törvényt 1874-ben alkották, ily módon hazánk a statisztika jogi szabályozása területén az európai élvonal országaihoz tartozott. Azóta további öt statisztikai törvény született, azaz átlagosan húsz-huszonöt évenként mutatkozott szüksége annak, hogy újraszabályozzák a hivatalos statisztika mûködési rendjét.

A jelen tanulmány korlátaiból adódik, hogy az 1993 tavaszán elfogadott statisztikai törvénynek (1993. évi XLVI. törvény) csak a témánk szempontjából legfontosabb rendelkezéseit elemezzük és egyben utalunk azokra a momentumokra, amelyek jövõbeni jogszabály-módosítások esetében fontossá válhatnak.

A statisztikai törvény fontos feladata, hogy meghatározza a statisztikai cél fogalmát. Erre azért van szükség, mert számos esetben - mint már korábban is utaltunk rá - más a jogi helyzete egy statisztikai, mint egy nem statisztikai, például igazgatási célú adatgyûjtésnek és mert a személyes adatok kezelése vonatkozásában az adatvédelmi törvény alaptétele a célhozkötöttség, ami megköveteli a statisztikai cél megfogalmazását.

A Európa Tanács illetékes munkacsoportjának ajánlása a következõképpen fogalmaz: "Statisztikai célra történõ felhasználás a személyes adatok feldolgozása, a sokaság struktúrája, fejlõdése, közös jellemzõi bemutatásának kizárólagos céljából" (nem hivatalos fordítás). További magyarázatként ehhez még hozzátehetjük azt, hogy az adatkezelés célja akkor statisztikai, mikor az adat egyedisége nem, hanem csak a többi adattal egybefoglalt értéke számít. Az országgyûlési viták után végül kialakult a hatályos szöveg, amely egyfelõl megfogalmazza a statisztika feladatát és célját, másfelõl pedig meghatározza a statisztikai tevékenységet.
 

A népszámlálás és más, akár statisztikai, akár igazgatási célú nyilvántartáson alapuló adatállományok felhasználása esetén nagyon fontos annak figyelembevétele, hogy a KSH feladatai közé tartozik a statisztikai tevékenységben alkalmazásra kerülõ módszerek, fogalmak és osztályozások kialakítása. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a különbözõ helyeken képzõdött adatok általános felhasználása csak akkor lehetséges, ha azok homogének, ugyanarról a jelenségrõl azonos kategóriák szerint szólnak. Ezért elengedhetetlen az egységes fogalmi, módszertani osztályozási rendszer kidolgozása és annak elérése, hogy a hivatalos statisztikai szolgálathoz nem tartozó szerveknél is az adatok kezelése ennek figyelembevételével történjék. Bár ez nem vonatkozik a szerv saját célját szolgáló, belsõ információ-rendszerére, de ha külsõ adatszolgáltatásra kerül sor, mégis biztosítani kell az összhangot a különbözõ osztályozási rendszerekkel. (Ezért ajánlatos már a belsõ információ-rendszer kialakításánál figyelembe venni az egységesség követelményét.)

"6. §. A KSH feladata:
f/ az Országos Statisztikai Tanács bevonásával a statisztikai módszerek, fogalmak, osztályozások kialakítása, számjelek meghatározása, készítése, nyilvánosságra hozatala, valamint használatuk kötelezõvé tétele, statisztikai regiszter mûködtetése és ennek alapján névjegyzék készítése;
g/ más információ-rendszerek, a nyilvános, a közhitelû és egyéb nyilvántartások, valamint a hatósági ellenõrzési, gazdasági vagy egyéb tevékenységgel járó adatgyûjtések fogalmi és osztályozási rendszerének kialakításában való közremûködés".
A statisztikai törvény 25. §-a ezt a problémát külön szabályozza, mégpedig úgy, hogy a különbözõ feladatok ellátása során, a társadalombiztosítási, az adó-, a cégnyilvántartási, az egészségügyi, az ingatlannyilvántartási, a pénzügyi jogszabályok végrehajtásánál és ellenõrzésénél az adott szervezet a gazdasági vagy egyéb tevékenységgel járó adatkezelésnél, az információ-rendszerek kialakításánál a KSH által közzétett fogalmakat és osztályozási rendszereket kell figyelembe venni, hogy lehetõvé váljék az adatok átadása-átvétele és többirányú hasznosítása.
 

A statisztikai törvény 8. § (3) szakasza kimondja, hogy természetes személy személyes adatára vonatkozó kötelezõ adatszolgáltatást csak törvény rendelhet el. (Erre jó példa az 1996. évi mikrocenzust elrendelõ 1995. évi LXXXVI. törvény). A statisztikai adatszolgáltatási készséget jelentõsen befolyásolja a törvény 8.§ (4) szakasza a különleges adatok (faji eredetre, vallásra) kezelésére vonatkozó szabályok (önkéntesség, írásbeli hozzájárulás) meghatározásával.

Az országgyûlési vitákon egyes képviselõk különösen fontosnak tartották, hogy a statisztikai célú adatgyûjtések esetében is maximálisan védve legyenek a természetes személyek adatai. Ezt szabályozza - a népmozgalmi adatgyûjtéshez hasonlóan - a statisztikai törvény 19. §-a:
 

A statisztikai információ-rendszer tartópillérei közé tartoznak a visszatekintõ adatok, az úgynevezett idõsorok. A 19. § (1) szakaszának önálló alkalmazása esetén lehetetlenné válnának az úgynevezett idõsoros vizsgálatok. Ezért gondoskodni kellett olyan szabályozásról, amely ezeket a vizsgálatokat lehetõvé teszi:
 

A 19. § (3) szakasza lehetõvé teszi, hogy az új adatoknak az adatállományhoz csatolása idejére a személyazonosító adatok az adatállománnyal ideiglenesen összekapcsolhatók legyenek. Kényes kérdésrõl van szó, hiszen az adatvédelmi törvény nagy figyelmet fordít az összekapcsolás problémakörére, ezért ezeknek a szabályoknak a kidolgozásánál a törvény azt a kötelezettséget írja elõ, hogy az összekapcsolás lehetõvé tételénél figyelembe kell venni az adatvédelmi biztos állásfoglalását is.

A népszámlálás szempontjából fontos rendelkezésrõl van szó, ugyanis más adatállományokkal csak egyedi azonosítók révén lehet összekapcsolni az adatokat és - elvben - erre lehetõséget biztosít ez a törvényszakasz. (Az vitán felül áll, hogy a népszámlálások olyan adathalmazok, amelyeknél felállíthatók az úgynevezett idõsorok.)

A statisztikai információ-rendszer centralizált jellegét erõsíti és a KSH szerepét, tekintélyét rendkívüli módon növeli a 21. § (4) szakasza. Fontossága miatt teljes egészében idézzük:
 

Az Országgyûlésben vita volt arról, hogy a KSH milyen mértékben vehet át egyedi adatokat. A vita eredményeképpen a statisztikai törvényben a KSH elég tág hatáskörû jogosítványokat kapott, amely a KSH iránti bizalmat jelezte. Ezért is fontos, hogy a vonatkozó rendelkezéseket a KSH szakembergárdája pontosan betartsa, és ezzel az Országgyûlés bizalmát megszolgálja.

Az egyedi adatok átadási lehetõségénél a képviselõk figyelembe vették, hogy a KSH-ban nem folyik olyan hatósági jellegû tevékenység, amelybõl a személyi adatok és az egyedi adatok átvétele során az adatszolgáltató személyére hátrányos következmények adódnának. A (4) szakasz b) pontja esetében az adatszolgáltató szerv adatátadására vonatkozó szabályok határozzák meg azokat a személyes adatokat, amelyeket a KSH jogosult statisztikai célra átvenni. Az adatátvételrõl elõzetesen a KSH hivatalos lapjában (Statisztikai Közlöny) tájékoztatni kell az adatszolgáltatókat. Mivel a KSH a természetes személyek adatát is átveheti, és személyes adatot csak törvényi felhatalmazás alapján lehet gyûjteni, a törvényalkotás folyamatában érvényesíteni kell a KSH-nak azt az igényét, hogy ezekhez az adatokhoz hozzájuthasson.

A témánk szempontjából nagyon lényeges szabályról van szó, mert e törvényszakasz alkalmazása tenné lehetõvé azt, hogy - statisztikai célra - népszámlálás típusú adatokat az úgynevezett igazgatási nyilvántartásokból átvegyünk. Sajnos ezt csak akkor tehetnénk, ha a törvény erre felhatalmazást ad. (Önmagában erre a Statisztikai törvény nem jogosít, csak akkor lehetséges, ha az úgynevezett ágazati törvények így rendelkeznek.)

Fontos tehát, hogy egyfelõl a KSH megfogalmazza azt az igényt, hogy statisztikai célra milyen személyes adatokat akar átvenni, másfelõl pedig ezt az igényt törvényi formába kell önteni. A 21. § (5) szakasza kimondja, hogy a célhozkötöttség maximális figyelembevételével a statisztikai szolgálat szerve a saját adatállományait statisztikai célra összekapcsolhatja. Ez utóbbi szabály is fontos a népszámlálás szempontjából, mert ez azt jelenti, hogy a KSH által gyûjtött és kezelt adatok a népszámlálás céljaira elvileg összekapcsolhatók.

A jelen dolgozatban nem lehet felvállalni, hogy a személyes adatokat tartalmazó közigazgatási nyilvántartások adatainak népszámlálási célú felhasználásának érdekében konkrét jogszabály-változtatási (módosítási) javaslatokat tegyünk. Csak arra vállalkozhatunk, hogy elméletileg megfogalmazzuk azokat az irányokat, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a jövõben a közigazgatási nyilvántartások adatállományait népszámlálási célból mind hatékonyabban felhasználhassuk.

Mindenekelõtt meg kell állapítanunk, hogy a statisztikai információrendszerre ható legfontosabb jogszabályok hatályban vannak, e szabályok jelentõs része megfelel az európai uniós elvárásoknak és így a témánk szempontjából lényeges törvényi szintû szabályok a jogrendszerbõl már nem hiányoznak.

Azt is megállapíthatjuk, hogy a statisztikai-információrendszert körülvevõ jogi környezet alapvetõen "statisztikabarát". A statisztikai törvény tárgyalása során láttuk, hogy az Országgyûlés a statisztikai szolgálat iránti bizalma jeléül milyen plusz jogosítványokat adott a statisztikai rendszer jobb és hatékonyabb mûködése érdekében. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne kellene a rendszer alapvetõ módosítása nélkül további jogszabály-változtatásokat (módosításokat) kezdeményezni, annak érdekében, hogy a statisztikai szolgálat hatékonyabban, költségkímélõ módon, az európai uniós statisztikai rendszer kívánalmának is megfelelve tudja feladatát betölteni.

Fõleg annak az európai uniós elvárásnak kell a jogszabályi hátterét megteremteni, mely szerint - mint a nemzetközi kitekintésnél láttuk - az adminisztratív nyilvántartások használatának sikeres feltétele, hogy az adott ország statisztikai hivatala hozzájusson a megfelelõ nyilvántartásokhoz és kombinálhassa az adatokat más rendszerekkel. Ennek érdekében a statisztikai törvényben általános felhatalmazást kellene adni arra, hogy statisztikai célból a Statisztikai Hivatal a közigazgatási nyilvántartásokból az adatokat "azonosításra alkalmas módon" vehesse át. Ezzel párhuzamosan erõsíteni kell azokat az alacsonyabb szintû jogszabályokat, amelyek kellõ biztosítékot adnak arra, hogy ez az "utca" egyirányú legyen tehát a statisztikai adatokat feldolgozó rendszerbõl más adatok a közigazgatási nyilvántartásokba ne áramoljanak vissza.

Mint jeleztük, az úgynevezett érzékeny adatok (pl. vallás, nemzetiség) felvételéhez az adatszolgáltató írásbeli beleegyezése kell. Statisztikai felvétel és feldolgozás esetén ezt - az adatvédelmi törvényben is megfogalmazott szigorú és az adatgyûjtéseket rendkívül megnehezítõ - szabályt enyhíteni kellene.

A népszámlálások értékes részét képezik a címlisták, amelyek további mintavételes statisztikai adatfelvételek nélkülözhetetlen eszközei. A jogszabálynak lehetõvé kellene tennie ezen címlisták célzott, a "mögöttük" levõ adatállományokból kiemelt ismérvekkel kombinált felhasználását oly módon, hogy a célzott mintába került címeket az összeírók felkereshessék. Ez nem jelenti azt, hogy a felkeresett adatszolgáltatónak kötelezõ lenne válaszolni, csak arról lenne szó, hogy legalább fel lehessen kínálni az adatszolgáltatónak az adatfelvételben való önkéntes részvételt.
 

4. Összefoglaló értékelés a hazai nyilvántartások (regiszterek) használatának jelenérõl és jövõjérõl

A jelen dolgozat csak vázlatos áttekintést adhatott errõl a bonyolult és nehéz témáról. Más, különösen az észak-európai országok tapasztalatai azt mutatják, hogy a közigazgatási nyilvántartásokon alapuló népszámlálások megtartásának reális lehetõsége csak egy hosszú folyamat eredményeként jöhet létre. A hazai nyilvántartások részleges áttekintése alapján is azt mondhatjuk, hogy Magyarországon e nyilvántartások népszámlálási célú felhasználás szempontjából még kezdetleges stádiumban vannak. Vannak olyan, a népszámlálás szempontjából fontos nyilvántartások, amelyek még fel sem álltak, például az épület és lakásnyilvántartás és vannak olyanok, amelyeknek népszámlálással kapcsolatos tartalmi harmonizációja el sem kezdõdött (pl. egészség- és nyugdíjbiztosítási nyilvántartások). A népszámlálás szempontjából leginkább szóba jöhetõ nyilvántartás a népesség-nyilvántartás adattartalma rendkívül szûk - lényegében csak néhány demográfiai változóra terjed ki - és felhasználásának problémáit megtapasztalhattuk az 1990. évi népszámlálás elõkészítése során.

Külön kell szólni a 2001. évben tervezett népszámlálás végrehajtásáról. Figyelembe véve a jelenlegi jogi környezetet, a szóba jöhetõ közigazgatási nyilvántartások technikai állapotát, tartalmi harmonizációjuk hiányát, a személyek azonosításának nehézségeit, a közvéleménynek a nyilvántartások statisztikai célú felhasználásával kapcsolatos bizalmatlanságát, azt mondhatjuk, hogy e népszámlálás végrehajtása fõleg hagyományos módszerek alkalmazásával történhet.

Ugyanakkor már e népszámlálás végrehajtása során is lehetnek olyan elemek, amelyek figyelembe veszik egy jövõbeni közigazgatási nyilvántartáson alapuló népszámlálás szempontjait. Ilyen szempont lehet az, hogy a népszámlálás címjegyzékét egy egységes címnyilvántartás részeként kezeljék, felhasználják egy olyan egységes, szabvány alapú hiteles címnyilvántartás kialakítására, amely lehetõvé teszi a címek földrajzi azonosítását, és megfelel az európai normáknak is. E címnyilvántartás megteremtheti a közigazgatási (és statisztikai) alapnyilvántartások címadat-tartalmának ellenõrizhetõségét, a különbözõ alapnyilvántartások közötti, a címadatokon alapuló kommunikáció lehetõségét is.

A 2001. évi népszámlálás adatainak feldolgozása során lehetõség lesz bizonyos statisztikai célú alapnyilvántartások - például a gazdasági szervezetek regiszterének - felhasználására is. E felhasználás során tesztelni lehet a nyilvántartások népszámlálási célú hasznosításának hatásfokát, a jelentkezõ problémák nagyságrendjét, a megoldások lehetséges módjait.

Az ezredforduló körüli években a népszámlálással foglalkozó szakembereknek tehát kettõs feladatot kell végrehajtaniuk: egyfelõl - figyelembe véve a 2001. évi népszámlálás idõbeni közelségét - a hagyományos népszámlálás végrehajtásának módszereit kell tökéletesíteniük, másfelõl - különösen a 2001. évi népszámlálás utáni években - a nyilvántartáson alapuló népszámlálás lehetõségeit kell kutatniuk.
 

1. A jelen fejezet Kapitány Gabriella: "A népszámláláskor összeírt és az Állami Népességnyilvántartó Hivatal adatbázisában szereplõ lakás- és népességszámok összehasonlítása" címû cikkén alapul. (Demográfia, 1997, 1.)
2. A jelen rész azon a dr. Bánszegi Katalinnal írt közös cikken alapszik, amely a statisztikai törvényt ismerteti (lásd Statisztikai Szemle, 1994, 10.)