Bevezetõ

Az 1990-1998-as idõszakban a médiák kedvelt témái között kiemelt helyen szerepelt a privatizáció, a feketegazdaság és a közbiztonság. A feketegazdaság-tematika az 1995-1996-os idõszakban élte fénykorát. Az erre vonatkozó intézkedések meghozatalát kísérõ viták, definíciós küzdelmek bemutatására vállalkozom tanulmányomban, a parlamenti döntéshozatali mechanizmusra helyezve a hangsúlyt.

A feketegazdaság fogalomköre alá tartozó jelenségekrõl az utóbbi két évtizedben készített elemzések szerint (Czakó-Sik-Tóth 1998) ezt a szektort dinamikus növekedés és széles körû differenciálódás jellemezte. Magyarországon a nyolcvanas évek elején készült becslés szerint (Ékes 1998), a rejtett gazdaság mintegy 100 milliárd forintot, az akkori GDP körülbelül 10 százalékát állította elõ. A késõbbiek során, a nyolcvanas években több becslés is készült a láthatatlan jövedelmekrõl, illetve a nem regisztrált tevékenységekrõl, ám ezen becslések nagyon különbözõ jövedelemszerzési módokat öleltek fel, az egész jelenség vizsgálatára nem vállalkoztak.

A rendszerváltás elsõ periódusában ennek a kérdésnek a vizsgálata háttérbe szorult. A tulajdonosi szerkezet átalakulása, az állami szektor monopóliumát lebontó privatizáció, illetve ezeket kísérõ visszaélések, csalások nyilvánosságra kerülése, elfordította a közvélemény és a politikai döntéshozók figyelmét a feketegazdaságról, pedig a kilencvenes évek elején olyan folyamatok indultak el, amelyek következtében rohamosan nõni kezdett a féllegális és az illegális gazdasági tevékenységformák szerepe a gazdaságban². A kilencvenes évek elején készült becslések a rejtett gazdaság nagyarányú bõvülését jelezték. Az akkori becslések a GDP 23-27 százaléka közötti rejtett gazdaságot valószínûsítettek (Tájékoztató 1996). Azóta nem készült az egész rejtett gazdaságra vonatkozó részletes becslés³, csupán a szürke-fekete piacok forgalmára, illetve a feketemunkára vonatkozó kutatások folytak (Sik-Tóth 1998)⁴. A nemzetközi gazdasági szervezetek által végzett összehasonlító vizsgálatok alapján, nagyságrendileg a magyarországi helyzethez hasonló állapot volt tapasztalható a környezõ országokban.

Tanulmányom célja, hogy a Parlament bizottsági és plenáris üléseinek jegyzõkönyvei alapján elemezzem, hogy a jogalkotást milyen érdekérvényesítési magatartások jellemzik, kik a jelentõsebb szereplõk és milyen stratégiákat követnek fellépésük során. (A feketegazdaság jelenségének az elemzését nem tekintem feladatomnak.)

A tanulmány elsõ részében a vizsgált idõszak jelentõsebb feketegazdaság visszaszorítását célzó jogalkotási lépéseit mutatom be, a második részben a politikai döntéshozatal folyamatait összegzem, míg a harmadik részben a vitákban fellépõ lényegesebb érdekcsoportok jellemzõit foglalom össze.
 

A feketegazdaság elleni kormányzati intézkedések (1995-96)

Az 1992-94 közötti idõszakban 22 százalékról 28-30 százalékra nõtt a feketegazdaság GDP-hez viszonyított aránya, és ez arra késztette a kormányzatot, hogy a Bokros Lajos nevével fémjelzett gazdasági stabilizációs programcsomagot követõen 1995 tavaszán létrehozza a Gazdaságvédelmi Koordinációs Bizottságot. A feketegazdaság elleni fellépést szolgáló jogszabály-módosítások kidolgozása e központi szerv hatáskörébe került. A Bizottságban helyet kaptak az illetékes minisztériumok, a gazdasági bûnözés visszaszorításáért felelõs szervek, valamint a gazdasági kamarák⁵. A vizsgált periódusban a bizottság 70 állásfoglalást, javaslatot dolgozott ki és juttatott el a döntésre jogosult kormányzati szervek felé a feketegazdaság teljes keresztmetszetét érintõen. Ezek megalkotását az indokolta, hogy a rendszerváltást követõen, az idõ múlásával az elkövetõi kör jelentõs átalakuláson ment át, professzionalizálódott, a gazdasági jogsértéseket egyre komplexebb formában és szervezett módon követték el, számottevõen emelkedett az elkövetési érték⁶, a felderítés hagyományos eszközei sorra csõdöt mondtak. E tendenciák visszaszorítása érdekében, gyakran a legkönnyebben bevethetõ "fegyverhez", a gazdasági bûncselekményeket súlytó büntetési tételek szigorításához folyamodott a jogalkotás. A bûnügyi statisztikák⁷ szerint olyankor is a büntetõjog eszközeihez nyúlt a politika, amikor más, büntetõjogon kívüli eszköz hatékonyabbnak bizonyult volna az adott jogsértés megakadályozása érdekében. A büntetõjogi szigorítások alkalmával, a gazdaságvédelmi szempontokon túl, valószínûleg más indokok is vezették a kormányzatot. Annak ugyanis üzenetértéke volt a társadalomszámára, hogy a kormányzat szigorítja a gazdasági bûnelkövetõket sújtó büntetést. A hasonló intézkedéseket általában pozitív visszhang szokta kísérni, még akkor is, ha ismeretesek voltak a várható eredmények. A lakosság általában nem szokott bûnügyi statisztikákat olvasni, a feketegazdaság elleni küzdelem terén kifejtett kormányzati munka értékelésekor, az egyik fontos szempontot, mércét, a büntetési tételek körében megvalósított szigorítások jelentik számára, és ezen intézkedések meghozatalával nem is fukarkodott a rendszerváltást követõ két kormány.

A feketegazdaság elleni törvényalkotási "hullámnak" a gazdasági környezet kialakítása szempontjából fontos jogszabályok jelentették a gerincét, mint például a személyi jövedelemadóról, az áfáról, a társasági adóról, a jövedéki termékekrõl, a munkaügyi ellenõrzésrõl és a tébé-hozzájárulásról szóló törvények. A törvényjavaslatok nagyrészét sürgõsségi jelleggel terjesztették elõ, így aránylag rövid idõ alatt sor került az elfogadásukra, az ellenzéki képviselõk által benyújtott egyéni törvényjavaslatok általában már az illetékes bizottság szûrõjén fennakadtak, és ezek alkotják az elutasított tervezetek döntõ hányadát. A gazdasági törvények nagyrészét még az elõzõ ciklus alatt - legtöbbjüket 1991-ben - fogadta el az Országgyûlés, de lényegi változtatásukra az 1995-96-os jogalkotási "hullám" keretén belül került sor. A gazdasági jogalkotás terén, mindkét ciklus alatt jelentõs számú jogszabály került elfogadásra, a súlypontok, az elérendõ célok viszont eltérõek voltak a két periódus alatt, az MDF-kormány a privatizációt, a Horn-kormány pedig a feketegazdaság elleni harcot tekintette társadalompolitikai prioritásának. Az MDF-kormányzat alatt is kerültek elfogadásra olyan jogszabályok, amelyek a feketegazdaság elleni harc jegyében születtek, de ezek száma jelentõsen elmaradt a következõ ciklus ezirányú törvénykezésétõl. A Horn-kormány jogalkotási tevékenységét sem tekinthetjük egyenletesnek e tekintetben, a Békesi László nevével fémjelzett periódusban idõarányosan lényegesen kevesebb feketegazdaság elleni intézkedésre került sor mint az utána következõ idõszakban. A fenti körbe tartozó jogszabályok zömét, a költségvetési vitát megelõzõen, az õszi hónapok folyamán tárgyalta az Országgyûlés, de akadt olyan törvény (a jövedéki törvény), amelyet évközben többször is módosítottak. Az alábbiakban azon jogszabályok vitáját ismertetem röviden, amelyek "nagy port kavartak fel", megalkotásukat élénk vita kísérte, és amelyek így a magyarországi parlamenti lobbyzás leírásához is adalékul szolgálhatnak.
 

Az 1995. évi törvénymódosítások

Az 1995-ös év tavaszára jelentõsen romlott az államháztartás egyenlege, az új kormány elsõ szocialista költségvetés olyan jellegû kompromisszumos megoldásokat is tartalmazott, amelyek miatt a költségvetés puhává vált a folyó fizetési mérleg alakulásához és az államadósság szintjéhez, terheihez viszonyítva. A központi költségvetés 1995 március végi hiánya 281,6 milliárd forint bevétel és 428 milliárd forint kiadás egyenlegeként 146,4 milliárd forint volt, ami az egész évre elõirányzott hiánynak az 51,8 százaléka jelentette, az idõarányosnak több mint kétszeresét. Az 1995. évi pótköltségvetés⁸, illetve ennek gyakorlatba ültetését megelõzõ adó és TB-törvénymódosítások jelentették a Horn-kormány államháztartást stabilizáló lépéssorozatának az elsõ szakaszát. E módosítások során került bevezetésre a vámpótlék, eltörölték a korábbiakban sok adócsalást eredményezõ háztartási tüzelõolaj utalványokat, és jelentõs mértékben emelték - az államigazgatási szférán belül egyedül - az állami bevételek behajtásáért felelõs ellenõrzõ szervek költségvetési támogatását. Az év közepén elfogadott pótköltségvetést követõen késõ õszig már nem foglalkozott az Országgyûlés a feketegazdaságot érdemileg befolyásoló törvényjavaslattal.

A gazdasági jogalkotás következõ termékeit a jövõ évi (1996-os) költségvetés elfogadását szokásosan megelõzõ adó és vámjogi törvények megváltoztatása jelentette⁹. Ezek közül elõször a vámkódex átalakítát tûzték napirendre. A törvénytervezet a hazai vámrendszer EU-konformmá tételének céljával került beterjesztésre, két intézkedése váltott ki élesebb vitát, a külföldi vállalatok által apportált eszközök vámmentességének a megszüntetését, illetve a vámbiztosíték rendszer szigorítását célzó intézkedések¹⁰. Az elsõ intézkedés ellen élénken tiltakozott a Magyarországon jelenlevõ multinacionális cégeket tömörítõ Nemzetközi Befektetõk Magyarországi Társasága¹¹. Az érdekvédelmi szövetség képviselõi a fenti adókedvezmény meghosszabbításáért lobbyztak a kormányzatnál. Szerintük ez a kedvezmény fontos elõny a külföldi befektetõk számára, amelyet a kormány garantált és fejlett ipari technika importját segíti elõ, és káros lenne a gazdaságra megszüntetése.

A vámbiztosítékrendszer szigorítása kérdésében a FKgP reprezentánsa szólalt fel, szerinte a kormányzat semmi mással nem törõdik, mint azzal, hogy újabb bevételekhez jusson, és a jelenleg még mindig mûködõ magyar vállalkozókat további terhekkel sújtsa. A változtatás hátrányos helyzetbe fogja hozni a külkereskedelemmel foglalkozó tõkeszegény vállalkozókat a multinacionális cégekkel szemben.

A vámjogszabály módosításával párhuzamosan haladtak az adótörvények módosítását elõkészítõ munkálatok¹². Az adótörvény leglényegesebb változtatását az adóbecslés gyakorlatának a bevezetése jelentette. Az elõterjesztõ szerint a rendelkezések szükségszerûségét az a tény indokolta, hogy az egyéni vállalkozók az évek során nominálisan is csökkenõ jövedelmeket vallottak be, a hatóságok képtelenek voltak valóságos adóalapjuk megállapítására. Az ellenzék szerint az adóbecslés olyan pluszterhet jelentene az adóhatóságnak, amely ellátásához nem rendelkezik megfelelõ ember- és eszközállománnyal, nem vezetne lényegi javuláshoz, sõt a demokrácia és az alkotmányos alapjogok elleni durva támadásként lenne értelmezhetõ, lényegesen veszélyeztetné a gazdálkodók jogbiztonságát.

Szintén ekkor került sor az áfatörvény¹³ módosítására is. Ennek kapcsán a dohányáruk adótartamának meghatározása váltotta ki a legnagyobb vitát. A dohánytermékek adóztatása kétféle rendszer szerint végezhetõ el: a forgalom nagyságához kötött százalékos kulcsokkal, vagy az eladott cigaretta mennyiségéhez kötött tételes adók alkalmazásával¹⁴. A tételes adókulcsok bevezetését javasolta a kormányzat a törvénymódosítás során, mivel ez jelentené az EU-konform megoldást, magasabb adóbevételeket eredményezne, és az egészségre kevésbé káros termékek elterjedésének kedvezne. A magyar dohánytermelõk szócsöveként megszólaló bizottsági képviselõk viszont elvetették ezen megoldás alkalmazását, ez ugyanis a magyar dohánytermelõket hozná hátrányos helyzetbe és az adóelkerülést erõsítené. A multik érdekében felszólaló ellenzéki képviselõ (aki következõ választásokat követõen ilyen cégnél helyezkedett el) a kormányzati álláspont mellett érvelt, szerinte a százalékos adók fenntartása a fennálló árháború folytatásához vezetne, jelentõs adóbevétel-kiesést eredményezve. A magyar dohánytermelés támogatását nem az adópolitika eszközeivel kellene befolyásolni, hanem a termelés minõségének javítását eredményezõ mezõgazdasági támogatások alkalmazásával. A vita végül a multinacionális cégek javára dõlt el.
 

Az 1996-os tébétörvény módosításai

Az 1996-os év költségvetésében is nagy hiány keletkezett a TB-Alapoknál. Ez arra késztette a kormányt, hogy olyan törvénytervezeteket nyújtson be, amelyekkel az eddigieknél nagyságrendekkel jelentõsebb társadalombiztosítási járulékot tud behajtani¹⁵. A statisztikák szerint az aktív lakosság 69 százalékát kitevõ bérbõl és fizetésbõl élõk a társadalombiztosítási járulékfizetésnek a 90 százalékát teljesítették.

A leglényegesebb változtatás a kötelezõ egészségügyi járadéknak a bevezetése volt, 4500 forintos alsó határral. A korábbiakban ez a jövedelemhez volt igazítva. A hozzájárulás befizetése a munkáltatókat terhelte és elsõdleges célpontjának azon minimálbéren bejelentett egyéni vállalkozók és munkavállalók megadóztatását jelentette, akik a korábbiakban elenyészõ tébé terheket fizettek be.

A tervezetet, a három illetékes bizottságból (kulturális, egészségügyi és pénzügyi), csak a pénzügyi tartotta plenáris vitára alkalmasnak. A Csehák Judit vezette egészségügyi bizottság azt kifogásolta, hogy a törvénytervezetet nem a Népjóléti Minisztérium, a Pénzügyminisztérium terjesztette elõ, és ennek következtében olyan költségvetési szemléletet tükröz, amelytõl teljesen idegen a szociális érzékenység, a rászorultsági elv érvényesítése. A szintén szocialista vezetésû kulturális bizottság is elutasította a tervezetet, ez ugyanis jelentõs mértékben terhelné "a magyar kultúra munkásainak" a tevékenységét és számos kulturális tevékenységet lehetetlen helyzetbe hozna. De nem értett egyet a járulékbeszedés változtatásával a TB-Alapokat felügyelõ Egészségbiztosítási Önkormányzatok sem, saját tervezetet dolgozott ki, azt viszont nem fogadta el a Pénzügyminisztérium. A két tervezet között olyan koncepcionális ellentétek húzódtak, amelyek régóta fennálltak a két intézmény között¹⁶. Az ellenzéki képviselõk nem az Egészségbiztosítási Önkormányzatot ért presztízsveszteség okán támadták a tervezetet, szerintük ez a Bokros-csomag azon elemeinek a visszacsempészését jelentené, amelyeket a korábbiakban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minõsített, és nem kísérné a tébé-hozzájárulások befizetésének érdemi javulása. A szakszervezeti lobbyt ért presztízsveszteség azonban nagymértékben tompította az tébéönkormányzat-ellenes ellenzéki felszólalások élét.
 

96-os évi adótörvény változtatásai

Még le sem csitultak az egészségbiztosítási hozzájárulás bevezetését követõen kiélezõdött viták, a kormány újabb, számos gazdasági törvényt módosító csomaggal lépett az Országgyûlés elé, amely lényeges pontokon módosította a társasági törvényt, az áfa törvényt, a jövedéki törvényt és a fogyasztási adóról szóló törvényt¹⁷. A Kormány által beterjesztett javaslatok egy egységes koncepcióba illesztve kerültek kidolgozásra, ezért bizottsági megtárgyalásukra is azonos idõszakban került sor.

A PM által elõterjesztett változtatások közül a mezõgazdasági kistermelõk adókedvezményeinek a megkurtítása váltotta ki a legnagyobb visszhangot¹⁸. Az ellenzéki oldal elutasította az adókedvezmények eltörlését, mert az alacsony jövedelmezõségû mezõgazdaság nem lenne képes elbírni e pluszterheket, és a bevezetendõ intézkedések olyan adminisztrációs költségtöbbletet eredményeznének, amelyet nem kompenzálna megfelelõ társadalmi haszon. A tervezetnek volt egy másik lényeges rendelkezése is, az õstermelõi igazolvány bevezetése. A továbbiakban csak azon õstermelõk õrizhették volna meg korábbi kedvezményeiket, akik kiváltották volna ezen igazolványt¹⁹. A gazdák még idõben felismerték ezt a helyzetet és a kiskõrösi bortermelõk vezényletével l997 februárjában, olyan nagyszabású tiltakozó megmozdulásokba kezdtek, amelyek következtében sikerült "megváltoztatniuk" a néhány hónappal korábban hozott kormányzati intézkedéseket. Sikereiken felbuzdulva az agrárszövetkezeteket és vállalkozásokat tömörítõ Mezõgazdasági Szövetkezõk és Termelõk Országos Szövetsége (MOSZ) is bírálni kezdte a kormányt, mert a kiskõrösiek által elért nagyfokú termelõi kedvezmény már nem egyeztethetõ össze a versenysemlegesség elvével. A MOSZ átgondolt agrártámogatási rendszer kidolgozását sürgette, amelyben a szövetkezetek és a vállalkozások is részesülnének a kedvezményekbõl. A Parlament azonban csak a kistermelõk adózási feltételeit könnyítõ passzusokon változtatott és március végén hatályba is léptek az új rendelkezések.

E jogszabály-módosítást követõen viszont már nem került sor a gazdasági törvények lényeges megváltoztatására (Sajtótájékoztató 1997), a kormányzat figyelmét a közbiztonság helyzetének romlása, a népszavazások és a közelgõ választások kötötték le.
 

A politikai döntéshozatal mechanizmusa

A Horn-kormány feketegazdaság elleni "jogalkotási dömpingje" során olyan jogszabályokat alkottak meg, amelyek lényegesen átalakították a gazdasági élet szereplõinek és a különbözõ érdekcsoportoknak pozícióit, egyesek számára pozitív, mások számára negatív helyzetet eredményezve.

Ha figyelemmel kísértük a kormány által beterjesztett törvényjavaslatok parlamenti útját, arra a megállapításra juthattunk, hogy azok érdemi módosítására csak elvétve került sor a Házon belül.

A törvénytervezeteket két eljárásban vitatták meg a parlamenti bizottsági üléseken, és a nagy nyilvánosságnak örvendõ plenáris üléseken. A két egymásba fonódó eljárás, habár azonos témáról szól, a résztvevõk körét és a vitapartnerek viselkedését tekintetve eltérõ magatartási minták követésével írható le.

A vizsgált törvénytervezetek sok esetben szigorító intézkedéseket tartalmaztak, ezért a nagy nyilvánosság felé forduló ellenzéki képviselõk számára a plenáris vitákon való részvétel és aktivitás jelentette az elsõdlegesen követendõ magatartást.

A bizottsági üléseken sokkal aktívabb magatartást fejtettek ki a kormánypárti képviselõk, mint a plenáris üléseken, a módosító indítványok nagy részét is õk terjesztették elõ. Az ellenzék általában kisebb jelentõséget tulajdonított a bizottsági munkának, sokkal nagyobb mértékû volt körükben a hiányzások száma (Fidesz, MDF, KDNP) mint kormánypárti kollégáik körében. Ez alól kivételt a kisgazda honatyák jelentettek, õk általában részt vettek a bizottsági üléseken.

A törvénytervezeteket a házszabály szerint több menetben tárgyalják a bizottságok, ezek érdemi szakaszát a benyújtott módosító javaslatok megtárgyalása jelentette.

A bizottsági viták központi figurája az elõterjesztõ minisztérium képviseletében megjelenõ hivatalnok, ezek általában fõosztályvezetõk vagy helyetteseik. Egy ülés alkalmával (ez általában félnapos) több törvénytervezethez benyújtott módosító indítványt is megtárgyal a bizottság. Az esetek nagy részében ezeket nem támogatja az elõterjesztõ képviselõje (ez általában a Pénzügyminisztérium), érdemi vita csak olyan indítványok kapcsán alakult ki, amelynek beterjesztõje az ülésen is jelen levõ bizottsági tag volt. A bizottságon kívülrõl érkezõ elõterjesztésekre általában azonos sors várt, a minisztérium képviselõje nem támogatta és így a bizottság elutasította.

A bizottsági tagok általában meglehetõsen nagy bizalommal fogadták a kormányzati oldal képviselõje által kifejtett érveket, csak elvétve követeltek a beterjesztett javaslattal kapcsolatos háttérinformációkat, hatástanulmányokat, statisztikákat. Ebbõl az következett, hogy az illetékes minisztérium bürokráciájában kidolgozott törvénytervezetek jelentéktelen változtatásokon mentek keresztül a parlamenti bizottságok szûrõjén.

Ezzel is magyarázható, hogy a jelentõsebb érdekcsoportok képviselõi csak elvétve jelentek meg a bizottsági üléseken, ha érdemben bele akartak szólni valamely törvénytervezet megalkotásában, akkor ennek nem a bizottsági ülések, hanem a minisztériumi tárgyalások jelenthették az egyetlen eredménnyel kecsegtetõ módozatát. Ha nem sikerült érveiket elfogadtatni a törvénytervezetek kidolgozóival akkor két lehetõség között választhattak az érdekcsoportok. Vagy rávették valamely bizottsági képviselõt, hogy újólag csúsztassa be módosító indítvány formájában javaslatukat, vagy pedig személyesen részt vettek a bizottsági üléseken, és a kormányzati szándékok megváltoztatására próbálták rávenni a bizottsági tagokat.

Az elsõ változat kecsegtetett nagyobb eredménnyel, a személyes részvétel általában hatástalan maradt. Ezzel tisztában voltak az érdekcsoportok képviselõi személyek is, általában passzív, beletörõdõ magatartást tanúsítottak a bizottsági üléseken, amely részvételüket szimbolikussá, formaivá tette, érdemi meggyõzõ munkát nem fejtettek ki, azon érveiket ismételgették, amelyek már a sajtóból is ismertek voltak. Részvételüknek valószínûleg más, belsõ indokai is voltak, mégpedig az, hogy tagságuk felé legitimálják tevékenységüket. A bizottsági üléseken a sajtónak is részvételi joga van, de csak kivételes esetekben, olyan törvénytervezetek kapcsán volt tapasztalható jelenlétük, amelyeket nagy közfigyelem kísért²⁰.

Ha figyelembe vesszük azt a tényt is, hogy a parlamenti bizottságok ülésein elkészült jegyzõkönyvek viszonylag késõbb (néhány hét eltelte után) válnak publikussá²¹, így az ott elhangzottak nem kerülnek be az aktuális tudósításokba, híradásokba, akkor kijelenthetjük, hogy a bizottságok munkája a nyilvánosság hiányával jellemezhetõ.

A törvénytervezetek parlamenti tárgyalásának a másik szakaszát a plenáris ülések jelentik. Ez két szakaszra tagolódik, az általános vitára és a részletes vitára. A két vita közötti idõszak alatt történik meg a módosító indítványok benyújtása és bizottsági megvitatása. Ezek közül azok a jelentõsebbek, amelyeket a kormánypárti képviselõk azzal a célzattal nyújtanak be, hogy a koalíciós egyeztetések nyomán elõállott változtatásokat beillesszék a törvénytervezetbe. Ezen indítványoknak a sorsa az eredeti kormány-elõterjesztéshez hasonlóan alakul és jelentõsebb viták nélkül fogadja el õket a kormányzati többség. Ezen egyeztetési folyamat következtében szerezhet tudomást a közvélemény azokról az eltérõ álláspontokról, amelyeket a kormánypártok mögött álló érdekcsoportok képviselnek. A feketegazdaság elleni kormányzati elõterjesztések parlamenti fogadtatását viszonylag konfliktusmentesnek nevezhetjük. Ezek döntõ hányadát a Pénzügyminisztérium terjesztette elõ és az általa képviselt szellemiséggel nagymértékben szolidarizált a kisebbik koalíciós partner, az SZDSZ. Az érdekellentétek zöme a nagyobbik koalíciós párt, az MSZP berkein belül keletkeztek²².

A jogalkotási folyamat során három szakaszt különböztethetünk meg.

Az elsõt a törvénytervezetek minisztériumi elõterjesztése jelenti, errõl viszonylag kevés információval rendelkezünk, csak közvetetten, a sajtóbeli tudósításokból, miniszteri felszólalásokból, illetve a bizottsági vita során elhangzó utalásokból lehet következtetni. A második szakaszt a bizottsági viták jelentik, a tanulmány szempontjából ezek bizonyultak a legtanulságosabbnak. Ezeket tanulmányozva képet kaphatunk arról, hogy milyen mechanizmus alapján születtek a feketegazdaság visszaszorítását célzó jogszabálytervezetek az elsõ szakaszban, az elõterjesztések többsége esetén a PM-ben.

Elõször is megállapítható, hogy megalkotásukra gyorsan, dömpingszerûen került sor. A feketegazdaság terjedelmére vonatkozó információk szempontjából, az APEH és a bûnügyi statisztikák jelentették az elsõdleges forrásokat a bürokraták számára. A 95-96-os periódusban még nem álltak a kormányzat rendelkezésére olyan felmérések, amelyek mélyrehatóbban, a mikrojelenségekre kiterjedõen tanulmányozták volna e folyamatokat²³, az egyes gazdasági folyamatokra vonatkozó döntéseket így releváns információk hiányában, intuitív alapon volt kénytelen megalkotni a kormányzat.

Az igaz, hogy az egyes intézkedések jogosságát alátámasztó hatástanulmányokat, statisztikákat, háttéranyagokat nem is igényelték a honatyák, de még a bizottsági tagok sem (ezek kifejtésére a szûk idõkeret sem adott lehetõséget). Az EU-integrációs követelményekre és a költségvetési bevételhiányra vonatkozó hivatkozások mindig elégséges magyarázattal szolgáltak a tervezett intézkedések jogosságának alátámasztására. A plenáris ülések alkalmával ez az érvrendszer még kiegészült az egyenlõ közteherviselés indokával. A harmadik szakaszban, a plenáris üléseken már nem találkozhattunk érdemi módosításokkal.

A feketegazdaság témakörével kapcsolatos fontosabb törvénytervezetek vitája során számos érdekcsoport felvonultatta érvkészletét, ezeknek vázlatos bemutatására vállalkozom táblázatba sûrítésükkel. A szereplõk által képviselt érveket némi szûkítéssel négy érvcsomó alá sûríthetjük. A kormányzati oldal a jogrend EU-komformitását és az igazságos teherviselés kialakítását tekintette a legfontosabb célnak, az utóbbi fogalom alatt értve a költségvetési szempontok érvényesítését. Ezzel szemben az ellenzék és a jogszabályi rendelkezések által hátrányosan érintett rétegek képviselõi az elviselhetõ teherviselésnek a feltételrendszerét kérték számon a kormányon. (Erre utalok a táblázatban a kisember fogalommal.) Az elõbbiektõl némileg eltérõen, a multinacionális vállalatokat tömörítõ szervezetek a jogrend stabilitásáért és kiszámíthatóságáért szálltak síkra.
 

Törvénytervezet megnevezése	Szereplõk	Tervezett intézkedés	Érvelések	Érvcsomók
1995-ös tavaszi pótköltségvetés	Pénzügyminisz- térium	- vámpótlék bevezetése - HTO utalvány eltörlése	- javítani kell a költségvetés bevételi oldalán - az érdekképviseletek is számon kérték a feketegazdaság visszaszorítására tett intézkedéseket	igazságos teherviselés
	Ellenzék		- egyetért a tervezett intézkedésekkel	igazságos teherviselés
1995 õszi vámjogi törvény	Pénzügyminisz- térium	- vámrendszer EU- komformá tétele - nemzetközi válla- latok apportjának vámkötelessé tétele	- ez az elsõ átfogó vámkódex, már régóta folyik az elõkészítése - nem igazságos a hazai vállalkozókkal szemben, rontja a piaci versenyt	EU komformitás igazságos teherviselés
	Nemzetközi Befektetõk Társasága	- bizottsági vita során  tiltakoznak a vám mentesség meg szüntetése ellen	- a kedvezmény megszûntének következtében jelentõs beruházásokat kell félbeszakítani	kiszámítható jogrend
1995 õszi adótörvények	Pénzügy minisz- térium	- adóbecslés bevezetése	- az egyéni vállalkozók által bevallott jövedelmek növelése	igazságos közteher- viselés
	Ellenzék		- alkotmányos alapjogokat sértene	kisember
A jövedéki törvény módosításai	Pénzügyminisz- térium	- fûszerpaprika jövedéki termékké minõsítése	- a hamisításokat megelõzendõ szükséges ez az intézkedés	igazságos teherviselés
	Paprikatermelõk Szövetsége	- elutasítja a tervezett intézkedéseket	- nagymértékben megdrágítja a termelést	kisember
96-os TB- törvény-  módosítások	Pénzügy minisz- térium	- kötelezõ egészség- ügyi járulék bevezetése	- a TB Alapoknál jelentõs hiány keletkezett, az egyéni vállalkozók csekély mértékû járulékot fizetnek	igazságos közteher- viselés
	Ellenzék		- az alkotmányellenesnek ítélt Bokros- csomag visszacsempészését jelentené	kisember
	Szakszervezeti lobby		- az intézkedés jelentõsen sértené a TB önkormányzatok, implicite a munkavállalói érdekképviseletek autonómiáját	kisember
	Kulturális lobby		- a megszüntetné a szerzõi jogdíjakra vonatkozó kedvezményeket, ellehetetlenednea kultúra	kisember
96 õsz-97 tavaszi adótörvény módosítások	Pénzügyminisztérium	- mezõgazdasági termelõkre vonatkozó adókedvezmények megvonása, az õster melõi igazolvány kötelezõvé tétele	- tarthatatlan, hogya 2,5 milliósra becsült õstermelõk döntõ hányada nem adózik ezen jövedelmei után	EU komformitás igazságos közteher- viselés
	Ellenzék		- nem lennének hatékonyak a tervezett intézkedések, alacsony a jövedelem a mezõgazdaságban	kisember
	Gazdaszervezetek		- igazságtalannak ítélték a tervezett változtatásokat, és demonstrációkba kezdtek	kisember
	MOSZ		- a kormányzati engedmények sértik a versenysemlegesség elvét	igazságos közteher- viselés

A döntéshozatal szereplõi

A feketegazdaság elleni jogalkotási munka keretén belül a vizsgált idõszakban az adózás területén több mint 30, a vámrendszert érintõen 13, a jövedéki ellenõrzés területén 26, a büntetõjogszabályok tekintetében 7, a pénzügyi jogszabályoknál 15, a szerencsejáték-szervezés területén 9, a munkaügyi jogszabályoknál 9, a szálláshely-szolgáltatás és vendéglátás, utazásszervezés, idegenvezetés körében 4, a szabálysértés vonatkozásában 3, a belkereskedelem és külkereskedelem tárgykörét érintõen 22, a lakáscélú támogatások szabályozása kérdésében 3 jogszabály módosítására, illetve megalkotására került sor (Bence 1996).

A kormányzat tisztában volt azzal, hogy csak hosszabb távú programok segítségével képzelhetõ el a rejtett jövedelmek arányának a kilencvenes éveket jellemzõ szint alá csökkentése, a rövidtávú célt e folyamatok dinamikájának a megtörése jelentette. Ebbõl a szempontból eredményesnek tekinthetjük az 1995-96 közötti kormányzati intézkedéseket, amelyek következtében a 1997-es költségvetési évben, számos gazdasági mutató nagyságrendbeli javulást mutatott és érzékelhetõen megállt a feketegazdaság további terjeszkedése.

Az intézkedéssorozatot követõ elsõ évben, 1997-ben, négyszeresére nõtt az egyéni vállalkozók nyeresége, és csaknem 25 százalékkal nõtt az árbevétel is - derül ki az APEH-nak benyújtott 338 ezer adóbevallás összesítésébõl²⁴. A leggyorsabban (135,5%) a mezõgazdasági vállalkozók tevékenysége bõvült, õket az ipari-építõipari (129,7%), a kereskedelmi (125,3%) és a szellemi tevékenységet folytató (113,6%) vállalkozók követték. Az egy vállalkozásra jutó árbevétel az 1996-os 2,6 millió után megközelítette a 3,3 millió forintot, a növekedés mértéke meghaladta az inflációt. (A reálnövekedés mértéke 6,3% volt.) Kiugróan magas volt avállalkozói eredmények növekedése: a bevallások egy év alatt 444,3 százalékos jövedelmezõségjavulást jeleztek. Az ipari-építõipari vállalkozások nyeresége 239, a szellemi tevékenységet folytatóké 175,9 százalékkal emelkedett. Átfordult a trend a mezõgazdaságban és a kereskedelemben is, az agrárvállalkozások 1996-ban még 198, a kereskedelmiek 47 százalékos veszteséget jelentettek, 1997-ben viszont már 121, illetve 50 százalékos nyereségnövekedést könyvelhettek el.

A Parlament által elfogadott törvények és a hatósági ellenõrzés látványos javulást eredményezett néhány területen. E változások "szenvedõ" alanyai (hisz magasabb közterheket fizettek be) elsõsorban a kis- és mikrovállalkozások voltak.

Az Országgyûlési Napló és a bizottsági jegyzõkönyvek tanúsága szerint ez volt az a vállalkozói kör, amely érdekeinek a folyamatos és intézményes képviselete nem volt jellemzõ az elmúlt idõszak parlamenti csatáiban.

Az 1994-98-as ciklus gazdasági törvénykezésének az áttekintése után megállapíthatjuk, hogy a feketegazdaság elleni intézkedések meghozatalakor fellépõ szereplõket négy (illetve öt) markánsan elkülönülõ érdekcsoportra oszthatjuk.

Ezek közül az elsõ és a legnagyobb befolyásolási képességgel rendelkezõ csoportot jelentik a multinacionális vállalatok és az õket tömörítõ érdekképviseletek. Számukra a gazdasági szabályozórendszer stabilitása az elsõdleges. Kevésbé érdekeltek a vállalkozásokat sújtó adók csökkentéséért vívott harcban, mint magyar sorstársaik, mert befektetéseik eszközlésekor olyan hosszú távú adókedvezményekben részesültek, amelyek immúnissá teszik õket ezen problémákkal szemben. Két esetben szoktak élesen reagálni a jogszabálymódosításokra: ha adókedvezményeik megnyirbálása kerül napirendre, és ha olyan fogyasztásiadó tételeket szándékozik megállapítani a kormányzat, amely az általuk elõállított termékek eladását hátrányosan érintené.

A másik jelentõs csoportosulást a jelentõsebb méretû magyar vállalkozásokat tömörítõ érdekképviseletek jelentik (VOSZ, MGYOSZ). Ezek képviselve vannak az Érdekegyeztetõ Tanácsban (amely a Horn-kormány alatt jelentõs szereppel bírt) és más kormányzati egyeztetõ fórumokon, és rendelkeznek olyan lobbystákkal, akik érdekeiket képviselni tudják a törvény-elõkészítésben.

A harmadik csoportot a mezõgazdasági kistermelõk népes tábora alkotja. Ezen réteg az elmúlt idõszakban - az elõzõ kormányzat erõteljesebb érdeksértõ fellépése hiányában - nem jelentett komolyabb konfliktuspotenciált, de a Horn-kormány által erõltetett regisztrálási kísérletek következtében jól szervezett, jelentõs erõforrásokkal rendelkezõ érdekképviseletté kovácsolódott össze. Habár az ellenzék egyöntetûen pártját fogta ezen érdekképviseleteknek, eredményességüket a nagy nyilvánosságnak örvendõ kormányellenes demonstrációiknak köszönhetik (szándékosan nem említettem a mezõgazdasági szövetkezeteket, mert a vizsgált idõszakban nem konfrontálódtak a kormányzattal).

A negyedik csoportot az alacsony létszámú foglalkoztatottal rendelkezõ vállalkozások jelentik, érdekképviseletük az 1993-ban elfogadott törvény alapján a gazdasági kamarák hatáskörébe tartozna. E kamarák az elmúlt öt évben viszont érdemi tevékenység kifejtésére képtelennek bizonyultak, csak ez évben tapasztalható, hogy intenzívebb érdekvédelmi tevékenységbe kezdtek, a vizsgált idõszakban még a tagnyilvántartással és más hasonló jellegû szervezeti kérdéssel voltak elfoglalva. Ezen többszázezres tagsággal rendelkezõ szervezetek kimaradtak az elmúlt idõszak jelentõsebb alkufolyamataiból is, mert a törvény nem tette lehetõvé az Érdekegyeztetõ Tanácsban való részvételüket (így kimaradtak például a Munkaerõpiaci Alap Tanácsából is). Országos és megyei szinten is e szervezet hatáskörébe tartozott a munkahelyteremtõ támogatások elosztása, a nagy munkavállalói szervezetek általában nem rendelkeznek vidéki szervezetekkel, így az ÉT másik oldalát képezõ szakszervezetekre hárult e források elosztása, a komoly területi szervezettséggel rendelkezõ kamarák viszont kimaradtak ebbõl.

A parlamenti bizottságokban folyó munkálatok során az elõzõ érdekcsoportokhoz képest a kamarák fejtették ki a leghalványabb lobby-tevékenységet, pedig a változtatások zöme elsõdlegesen tagságukat érintette meg a legnagyobb mértékben.

Nem mindegyik törvénytervezetek bizottsági vitáján képviseltették magukat az érdekképviseletek, a jelentõsebb érdekkonfliktussal járó esetekben csak a háttérbõl, bizottsági tagok közvetítésével került sor meggyõzõ tevékenységükre. E tekintetbe a dohány-multik bizonyultak a legsikeresebbeknek, számos "szimpatizánssal" rendelkeztek ellenzéki és kormányzati oldalon egyaránt.

A bizottsági jegyzõkönyvek tanulmányozása során gyõzõdtem meg arról, hogy jelentõs, kihatással rendelkezõ jogszabályok elfogadására úgy kerül sor, hogy nem elõzi meg ezeket komolyabb elõtanulmány, hatásvizsgálat. A bizottsági tagok általában feltétel nélkül fogadták el a PM által elõterjesztett adókulcsokat, tételes adókat, nem bizonyultak kétkedõeknek a kormányzati szándékok irányában, ha viszont elõfordult néha ilyen vélekedés azt a költségvetés nehéz állapotára hivatkozva utasította el a kormánytisztviselõ.
 

Összefoglalás

1998-ra az energiaszektor privatizációjával a magyar gazdaság szerkezeti átalakítása lényegében befejezõdött, néhány stratégiai vállalat kivételével az összes többi gazdasági szereplõ magánkézbe került, kialakulta piacgazdaság. Ezért indokoltnak tûnhet, a magyar gazdasági érdekstruktúrának a nyugat-európaival történõ összehasonlítása.

A gazdasági érdekcsoportok struktúráinak elemzésekor, két ideáltipikus modellt tekint összehasonlítási alapnak a szakirodalom (Bihari-Pokol 1992; Bruszt 1987; Timoránszky 1991): a teljesen centralizált neokorporatista és a piaci aktorok autonómiájára épülõ angolszász modellt.

Tanulmányomnak az volt a célja, hogy áttekintsem az 1994-1998-as parlamenti ciklus gazdasági jogalkotásának egy szeletét, a feketegazdaság visszaszorítását célzó törvények elfogadásának a folyamatát, és ennek alapján következtetéseket vonjak le arra vonatkozólag, hogy az egyes gazdasági érdekcsoportok milyen szerepet játszanak a gazdasági döntéshozatalban.

A rendszerváltó magyar politikai elit, a gazdasági érdekek becsatornázására, a kontinentális-neokorporatív modellnek megfelelõ megoldások kialakítását preferálta, az érdekegyeztetés intézményes, jogilag szabályozott struktúráinak a kialakításával (kötelezõ kamarai tagság, Érdekegyeztetõ Tanács és más konzultatív szervek létrehozásával). Ha összevetjük a gazdasági érdekérvényesítés intézményes formáinak megteremtését célzó normákban kifejezésre jutó jogalkotói szándékot a valósággal, akkor meglehetõsen ellentmondásos képet kapunk. A privatizáció elõrehaladtával, azon érdekcsoportok és intézmények, amelyeknek a politikai elit a jogszabályok szintjén jelentõs szerepet szánt, a gazdasági érdekérvényesítésben (kamarák, ÉT), elvesztették súlyukat, kiüresedtek, és befolyásuk a gazdasági jogalkotás terén elenyészõnek bizonyult. Ezzel párhuzamosan viszont, olyan új szereplõk jelentek meg, a multinacionális vállalatok, akik nem kapcsolódtak be a hazai korporatív intézményes struktúrákba és eljárásokba, hanem esetenként önállóan lépnek fel. A kis- és középvállalatok, és ezeket összefogó szervezetek, amelyek bevonásától sokat várt a jogalkotó, valójában nem váltották be a hozzájuk fûzött reményeket, a gazdasági döntések meghozatala során nem rendelkeznek lényeges befolyással, és az EU-integrációs folyamatok elõrehaladása sem kedvez szerepük növekedésének, valószínûleg a lokális politika jelentheti azt a terepet, ahol befolyásuk növekedhet, feltéve, hogy ennek intézményes keretei kialakulnak.
 

Irodalom

Belyó Pál 1997. A rejtett gazdaság reális befolyásolhatósága. In: Gazdaságvédelem 1994-1996. Budapest. MEH, 81-83.

Bencze József 1996. A gazdálkodással összefüggõ bûncselekmények szabályozása és jogértelmezése. In: Belügyi Szemle, 6-7.

- 1996. Tájékoztató a feketegazdaság elleni fellépés helyzetérõl. Kormány-elõterjesztés. 1996. február 29.

Bihari Mihály-Pokol Béla 1992. Politológia. Budapest: Universitas

Bruszt László 1987. Érdekszervezetek a politikai rendszerben. Szociológia, 2.

Czakó Ágnes 1997. Négy város négy piaca. A népi kereskedéstõl a kgst piacokig. In: Bence-Guba-Sik-Balogh (szerk.) Informális gazdaság, biztonság és politika. MEH. Budapest,. 47-69.

Ékes I. 1998. A gazdaság rejtett oldala. In: Cégvezetés, 1998, 6. (június)

Sajtótájékoztató, 1997. február 12. - A mezõgazdasági termelõk, õstermelõk adózása és társadalombiztosítási ügyei. Miniszterelnöki Hivatal Kommunikációs és Sajtóiroda

Sik Endre-Tóth István János 1998. Társadalompolitikai Tanulmányok, 7. Budapest: Tárki

Timoránszky Péter 1991. A lobby. Budapest: Államtudományi Kutatóközpont
 

1. A tanulmány az OTKA 20221 számú kutatás (Feketegazdaság: intézményesülés és kormányzati magatartás, kutatásvezetõ: Kovách Imre) és az MTA Stratégiai Kutatások (Gazdasági elit-politikai elit, témavezetõ: Kovách Imre) támogatásával készült.
2. A vállalkozók többször hangot is adtak annak a véleményüknek, hogy a túlzott elvonások olyan terhet rónak rájuk, hogy csak az tud talpon maradni, aki ügyeskedik, jövedelmének kisebb-nagyobb részét eltünteti (Ékes 1998).
3. A hivatalosan publikált GDP-hez viszonyított aránya 1994-ben - különbözõ kutatók becslése szerint - 30 százalék körül alakult.
4. A felmérések adataiból készített becslések szerint a családok kiadásának 17-25 százaléka - évente mintegy 480-700 milliárd Ft a feketekereskedelemben, illetve az árnyékgazdaságban realizálódott. Ez az államkincstárnak mintegy évi 70-100 milliárd Ft adóbevétel-kiesést jelentett, de a publicisztikában találhatunk a fenti számokat jelentõsen meghaladó becsléseket is. Az 1996-os évben a fõbb adónemek területén a következõ visszaélési értékek keletkeztek: 120 milliárd áfa és forgalmi adó, 80 milliárd társasági adó, 60 milliárd jövedelemadó, 160 milliárd TB járulék, 10 milliárd vámpótlék (Belyó 1997).
5. A kamarákat ezen idõszakban még elsõsorban a megalakulásukkal kapcsolatos kérdések foglalkoztatták, így nem volt érdemi beleszólásuk a 95-96-os periódus gazdasági törvénykezésébe.
6. 94-95-ben a hitelezési eljárások során felderített 50 bûncselekmény elkövetési értéke 20 milliárd forintot tett ki.
7. A büntetõ törvényköny körülbelül 50 gazdasági jogsértés tényállását tartalmazza. Az 1994-95-ös periódusban 5 tényállás esetében egy sem, 4 esetben egy bûncselekmény és 7 tényállás (pl. gazdasági társaság vezetõjének visszaélése, tiltott értékpapírkereskedelem, munkavállalói járulék fizetési kötelezettség megszegése, bitorlás, stb.) esetében pedig 1 és 10 között volt a felderített bûncselekmények száma (Bencze 1996).
8. T/901 törvénytervezet, A/05-950524 és A/05950531 bizottsági jegyzõkönyve.
9. A vámárú 8 százalékát elõzetesen letétbe kell helyezni és megszûnik a halasztott vámfizetés rendszere.
10 T/1300 törvénytervezet.
11. A/04-951026 bizottsági jegyzõkönyv.
12. T/1548 törvénytervezet és A/05-951122 bizottsági jegyzõkönyv.
13. T/1502 törvénytervezet és A/05-951115 bizottsági jegyzõkönyv.
14. Az elsõ megoldás az olcsóbb cigarettákat termelõ és forgalmazó cégeknek kedvez, a második módszer pedig a drágább termékeket elõállító cégek számára elõnyös. Ez esetben ugyanis az eladási ártól függetlenül egységes adók terhelnék a dohánytermékeket. A százalékos adókulcsok alkalmazása a hazai dohánytermelõket hozza elõnyösebb helyzetbe, õk az olcsó cigarettát elõállítók elsõdleges beszállítói, a tételes adók alkalmazásával viszont a multinacionális vállalatok kerülnek jobb pozícióba, mivel termékeik elõállításakor elsõsorban a drágább, de jobb minõségû import dohányra támaszkodnak (a magyar dohány alkalmatlan a finomabb, alacsony nikotin- és kátránytartalommal rendelkezõ termékek elõállítására).
15. T/3214, T/3213, T/3212 törvénytervezetek.
16. A pénzügyes vezetõségek mindig is bizalmatlansággal figyelték a tébéönkormányzatok mûködését, pazarlónak és alacsony hatékonyságúnak tekintette, a tébéterhek beszedését pedig adó formájában tartották elképzelhetõnek, az Mint a társadalmi szolidaritás és a járulékbefizetõi érdekek képviselõjének nem állt érdekében a PM-es tervezet elfogadása, amely a korábbi szolidaritási elven alapuló járulékot szándékozott felváltani az adó jellegû egészségügyi hozzájárulásal. Ez az önkormányzat visszaállamosításának a jövõképét vetítette elõ és nem állt érdekében a biztosító védfalai mögé visszahúzódó szakszervezeti lobbynak, amely a kilencvenes évek közepére jelentõsen meggyengûlt, és létérdeke volt az önkormányzatok birtoklása.
17. T/3092, T/3147, T/3170 törvénytervezetek.
18. Az elõterjesztõ szerint a mezõgazdasági kistermelõk száma 2,5 millió fõre becsülhetõ. Hosszú évek átlagát tekintve ebbõl legfeljebb 10-12 ezer fõ mutatott ki adóköteles jövedelmet. A korábbi rendszerben egy átlag négytagú család évi 4 millió forint bevételt érhetett el személyi jövedelemadó kötelezettség nélkül. A kormányzat indokolatlannak tartotta e kedvezmény fenntartását és megszûntette az adómentességet biztosító 1 millió forintos bevételi határt.
19. Ezen dokumentumban a gazda köteles számot adni arról, hogy mennyi földet használ, milyen mûvelési ágban, milyen fõ terményeket termel, hány és mekkora állattartó épülettel rendelkezik, mennyi állatot tart, és ezen adatok összevetésébõl az ellenõrzõ hatóság könnyedén megállapíthatta a bevallott adatok valódiságát.
20. Pl. a tébétörvény módosítás, mezõgazdasági kistermelõk adóztatása.
21. Még ekkor is elég korlátozott az elérhetõségük.
22. 96-os tébétörvény módosítás
23. A hasonló jellegû kutatások és publikációk csak 1996-után kezdtek elszaporodni.
24. Népszabadság, 1998. május 21. 1. old.